新时代乡村振兴的制度引领与保障

    中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度在乡村振兴中所具有的固根本、稳预期和利长远的作用。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，强调要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”；2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调指出：实施乡村振兴战略，必须把制度建设贯穿其中；《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》进一步规定：到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。因此，在积极实践和科学探索乡村振兴路径的过程中，必须强化制度供给，将制度建设贯穿其中，充分发挥制度的引领与保障作用。

巩固和完善农村基本经营制度

    坚持农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。早在2016年，习近平总书记在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时就强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的重要基石。”中国特色社会主义进入新时代，要更好地引领与推进农业农村改革，更好地适应当前农业和农村发展面临的一系列重大挑战，更好地发挥法律制度在整合协调各种关系、调节各种矛盾冲突中的功能，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，进一步深化农村土地制度改革。

    第一，坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的根本。农村土地集体所有制，成为解放、发展和保护我国农业生产力的根本性制度安排，不仅克服了部分土地私有制国家在农业现代化进程中陷入的发展困境，而且助推了我国农业生产力水平的整体跃升，彰显了中国特色社会主义道路的优势。

    第二，坚持家庭经营的基础性地位，同时赋予双层经营体制新的内涵。农民家庭是承包集体土地的法定主体，其他任何主体不能取代农民家庭的土地承包地位；农民家庭承包的土地，可以由农民家庭自己经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营。但不管如何流转，集体土地的承包权均属于农民家庭。如何“赋予双层经营体制新的内涵”？2018年，习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时指出：“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。”2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》则进一步规定：“建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策，完善‘农户+合作社’、‘农户+公司’利益联结机制。”

    第三，坚持稳定土地承包关系，这是维护农民土地承包经营权的关键。呼应乡村振兴的时代需求，党的十九大报告中提出，要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年；2018年修订的《农村土地承包法》已明确规定耕地的承包期为三十年，耕地承包期届满后再延长三十年。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，有助于维护农村土地承包经营当事人的合法权益，更好地促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定。

    第四，推动土地经营权的市场化流转。在坚持土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破与农民利益不受损这三个底线的前提下，有序推动土地经营权的流转，探索多种形式适度规模经营，允许承包土地的经营权融资担保，以推动现代农业高质量发展。农民承包土地的经营权是否流转、怎样流转、流转给谁，只要依法合规，都要让农民自己做主，任何个人和组织都无权干涉。概括起来说，应进一步形成多元化经营主体参与的“集体所有、家庭承包、分工经营”的制度构架。

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系

    中国特色社会主义进入新时代，针对当前我国经济社会发展存在的城乡发展不平衡不协调这一突出矛盾，习近平总书记强调指出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。

    第一，要破除体制机制弊端，明确建立健全城乡融合发展体制机制。必须充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡人才、土地、资本等要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，推进农业农村现代化。

    第二，要建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。

    第三，合理调整城乡公共资源配置，加快形成财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与乡村振兴的多元投入格局。习近平总书记明确要求：“在资金投入、要素配置、公共服务、干部配备等方面采取有力举措，加快补齐农业农村发展短板，不断缩小城乡差距，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园。”也就是说，进一步提高财政对农业农村的支出，建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，引导工商资本等社会资金助力乡村振兴；扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。

    第四，要深化户籍制度改革，维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，加快推进农业转移人口市民化。

    总之，乡村振兴具有全面性、系统性的特征，靠零敲碎打不行，靠碎片化修补也不行。只有加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，才能保障新时代乡村全面振兴行稳致远，保证乡村全面振兴的方向不动摇，目标不落空。

    （作者：焦富民，系淮阴师范学院院长、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员；本文系国家社科基金重点项目《农业现代化建设的制度引领和保障研究》〔15AZD009〕的阶段性成果）