82修宪：“两院制”是如何提出的

    减少代表名额成修宪重要课题

    修宪的启动，来源于中共中央的建议。

    1980年8月18日，邓小平明确提出，要在修宪中解决“改善各级人民代表大会制度、不允许权力过分集中”等重大政治体制改革问题。之后不久他还提出，1954年到现在已经过去了20多年，国家形势发生了很大变化，要使我们的宪法“面貌一新”。

    邓小平的讲话，实际成了修宪指导思想。

    不久，修宪委员会的工作班子——宪法修改委员会秘书处成立，由胡乔木出任秘书长。修改宪法的重要课题之一，是如何把人民代表大会“做实”，使之成为名副其实的国家权力机关。

    改革开放前，全国人民代表大会在人们心目中存在两大缺陷。一是，名义上是国家权力机关，但并不能真正讨论和决定重大问题，绝大多数议案多是一次会议讨论、原样通过。二是，代表人数太多，不便于真正议政和决定问题。1978年召开的五届全国人大，代表达到3497名。

    修宪委员会秘书处从解决这个问题入手，开始修宪工作。

    胡乔木提出“两院制”

    1980年9月17日晚，修宪委员会秘书处在北京召开第一次全体会议。胡乔木提出了两个问题，请大家研究，一是“两院制”问题，一是全国人大常委会的职权问题。

    关于“两院制”问题，他说，现在全国人大有3000多名代表，召集不易。会议举行时，又因为人数太多，很难讨论深入，通过决议不免有走过场之嫌。为了使人民代表大会摆脱给人以“橡皮图章”的印象，全国人大应缩减代表人数，比如，减到1000人，然后再分为两个院，每院各500人，分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论。胡乔木讲完后，秘书处进行了短时间讨论。散会时，已经过了午夜。

    4天以后，在中央召开的一次工作会议上，胡乔木再次谈了对“两院制”的考虑。他说，分成两院，比如说，分“地区院”和“社会院”，每一个代表都代表特定的地区和社会集团。

    胡乔木讲完后，华国锋表示：“现在的人大是带安排性质的，是荣誉职务。”胡耀邦接着说：“有些不安排也不行，比如宗教界、科学界、民主党派，总要安排那么一两个有名的。好吧，以后从长计议吧。”

    彭真主持修宪工作

    1981年2月，修宪委员会秘书处征求各地意见。

    北京、上海、辽宁等14个地方赞成设两院，认为这有利于充分发扬民主，使人大审议决定问题更加慎重、周到。河北、山东等11个地方不赞成设两院，认为这种体制集中意见很麻烦，不适合现实国情。为此，秘书处提出了两种方案，以供进一步研究选择。

    这期间，胡乔木因病休养。邓小平遂委托彭真直接主持宪法起草工作。

    彭真不赞成两院制，为此事曾与邓小平沟通，两人意见一致。邓小平的考虑是，“人大就是一院制，两院意见不一致，很难办”。

    这之后，彭真几次谈到了人大的组织结构问题。他说，两院没有什么优越性。两院制的老祖宗是英国。当时资产阶级与封建势力妥协，贵族保留部分权利，现在贵族院不起什么作用。瑞典过去是两院，现在已经改为一院。美国是联邦制，小邦怕被大邦吞掉。我们不是联邦制国家。苏联在联盟院之外再建民族院，是因为有加盟共和国。我们实行民主集中制，一院制便于工作。

    因此，在按照修宪第二方案（即以1954年宪法为基础）起草的几次宪法修改草案中，秘书处都按一院制的思路设计方案，没有再把两院制的考虑纳入其中。

    “两院制”的方案虽然没有采用，但它所提出的现实问题——例如规范和减少代表数量等问题，仍被一再提上日程。最终在1995年初步实现了减少各级人大代表名额并使之法定化的目标。

    （《中国新闻周刊》2015年第28期 张春生）