《礼记》云：“大道之行也，天下为公……使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养……是谓大同。”这一“大同”社会是千百年来中华儿女为之魂牵梦绕的理想世界。进入现代社会，随着经济社会的发展，“老有所养，幼有所长”不是什么新鲜事，但是要实现一个国家、整个社会的“大同”，仍然有较长一段路程需要跋涉。新中国成立六十多年，特别是改革开放三十多年来，我国的经济社会发展取得了巨大进步，从基本解决温饱，到小康社会整体上实现，现在又朝着更为高远的目标前进。而其间一个显著的路标，就是基本公共服务的均等化。
怎样看待当今城乡基本公共服务非均等化
2002年11月，党的十六大报告提出“统筹城乡协调发展”；2006年10月，党的十六届六中全会召开，首次明确提出“基本实现公共服务均等化”；2007年10月，党的十七大报告进一步要求“围绕推进基本公共服务均等化和主题功能区建设，完善公共财政体系”。在不同时期，党的文件无不强调了实现基本公共服务均等化在缩小城乡差距、实现社会协调发展方面的重要地位。其实，基本公共服务均等化的提出，其首要原因就是基于“基本公共服务非均等化”这一基本事实。
城乡基础设施非均等化现状。在城市，一般都有着方便快捷的交通运输系统、四通八达的供水排水系统、充足丰富的能源供应系统、立体覆盖的邮电通信系统，等等；反之，在农村，泥泞的小路、贫瘠的土地、落后的水利设施、简陋的休闲设施等在广大的西部农村地区并不鲜见。以农村公路为例，截至2005年年底，我国仍有近一万个乡镇、三十多万个行政村不通沥青路和水泥路；而且还有167个乡镇和近五万个行政村根本就不通公路。而在水利设施方面，农村水利设施建设长期滞后，使得2010年西南地区罕见大旱来临之际，农业发展面临严峻挑战，连老百姓吃水用水都一度成为难题。
城乡基础教育非均等化现状。由于城乡基础教育的非均等化现状，不少农村青少年儿童不得不接受人生更为严峻的挑战。据中国(海南)改革发展研究院2007年发布的一项报告指出，全国8500万文盲半文盲中的3／4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。此外，由于资源配置的失衡，许多地区农村学校的教师编制普遍缺员，找不到教师来上课；而在许多城镇学校却都是超编招录教师，几乎人满为患。
城乡医疗卫生非均等化现状。从医疗卫生事业发展现状来看，几乎所有的大医院都集中在城市是不争的事实，城市的医疗卫生各个方面条件也是明显比乡镇卫生院、村卫生所较为优越。一旦重大突发性卫生事件爆发，农村地区医疗卫生设施都是难以应付。据2008年第四次国家卫生服务调查显示，在乡镇卫生院卫生技术人员中，中专及以下和没有学历的人员比例达63％，村级卫生组织中这一比例高达90％，其中l／3的村医甚至没有学历。
城乡社会保障非均等化现状。近年来，随着国家加大财政投入力度，逐步建立实施新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村社会养老保险等制度，农村居民社会保障取得了可喜的进步。但与城市相比，农村社会保障仍存在覆盖率比较低、保障水平比较低等问题。
城乡之间基本公共服务的非均等化可以说是有目共睹，因此有必要认真分析产生这些现象的根本原因。而要着力于促进城乡基本公共服务均等化，无疑也需要从消除造成这些现象的原因入手。
首先，城乡二元经济社会结构是基本公共服务非均等化的体制因素。
城乡二元结构对实现城乡基本公共服务均等化的影响也是显而易见的。不但在收入方面，农民从事农业的收入极其有限，城乡居民收入的差距巨大；而且政府在基础教育、基础设施等方面的投入力度不同，农民在接受基本公共服务方面也存在较大差别。
其次，地方各级政府财政困难是城乡基本公共服务非均等化的现实原因。
推进城乡基本公共服务均等化需要足够的财力保障，但是在目前财政条件下，均等化的公共服务产品提供还存在着资金瓶颈。农村经济发展长期滞后于城市经济的发展，使得在改善基本公共服务方面主要是依靠政府的财政支出。根据当前的公共服务体系分工，主要由省级以下政府来承担提供基本服务的职能，但是由于地方政府事权与财权的不一致，即财政收入主要集中在中央政府手中，而财政转移支付体系尚不完善，以至于许多地方政府根本没有多余的财力提供最基本的服务。
再次，经济发展不平衡是区域之间、城乡之间基本公共服务非均等化的直接原因。
由于地域、资源、政策等方面因素，我国的东西部地区、城乡之间，经济发展呈现东部经济快速发展、西部地区经济落后，城市经济较为发展、农村经济较为落后的现状。经济发展的不平衡，其直接结果是造成财政收入的差别，进而在财政支出方面，能够用于基本公共服务的资金自然有限，造成基本公共服务的非均等化。
成都：可资借鉴的城乡基本公共服务均等化经验
早在2003年，成都市就在全国率先拉开了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化实践的序幕。多年来，成都市坚持在推进城乡一体化和基本公共服务均等化方面做出了巨大努力，并取得了显著成效。中国人民大学郑功成教授在《城乡基本公共服务均等化的成都试验》一文中，详尽介绍了“成都试验”，将成都市在推进基本公共服务均等化过程中积累的宝贵经验，主要概括为以下五个方面：
一是革新观念，领导先行，对推进城乡基本公共服务均等化至关重要。成都市领导意识到在传统观念指导下不可能推进城乡统筹发展，更不可能推进基本公共服务均等化，从2003年开始，以革新发展理念为先导，通过开展“统筹城乡经济社会发展”试点和多个政策性文件来确立统筹城乡发展与城乡一体化的基本思路，同时采取相应的组织措施来帮助各级政府与各部门领导更新观念。
二是创新公共服务管理体制，重塑公共服务供给机制，是推进基本公共服务均等化的关键所在。成都市为此成立专门的统筹城乡工作委员会等机构，并按照城乡统筹的要求调整了多个部门的职能，将公共服务管理的重心向基层下移，搭建适度集中的基层公共服务平台，将政府包办、效率低下的基层行政组织转化为集中开放式的政务服务中心，使条条分割、高高在上、城乡分治的基层公共服务管理体制在一定程度上获得创新，实现了从对上负责到面向居民的重大转变。
三是实行相关制度和服务标准城乡一体化，是推动基本公共服务均等化的前提条件。成都市通过整合相关制度，建立城乡一体化的社会救助、医疗保险、基本养老保险、公共卫生制度和就业服务体系等，使基本公共服务的均等化程度大幅度提升。同时，成都市通过推行公共服务标准的城乡一体化，使基本公共服务的项目、程序、服务方式等在全域成都范围内有了统一的实施标准，在确保全市统一的公共服务标准得到实施的基础上，各区(市)县还可以根据居民需要与自身能力增加公共服务项目。基本公共服务相关制度与实施标准的一体化，消除了这些制度原先因城乡分割、群体分割而存在的歧视性与资源配置严重失衡现象，尽管城乡之间的差距并未完全消除，但城乡居民获得的基本公共服务确实在大步地向大体均等的方向迈进。如乡镇的政务服务中心、医疗卫生服务机构的服务半径大体相等，城乡居民获得相应的基本公共服务成本耗费亦不似过去相差悬殊。
四是以社区和村镇为重点，向农村倾斜，尊重群众的主体性，是推进基本公共服务均等化的合理取向。促进基本公共服务均等化，必须确保政府主导的公共服务符合城乡居民的需要，构建需求导向型的供给体制，这就要求赋予城乡居民以选择权，充分发挥他们在公共服务提供决策中的主体性；具体而言，就是通过多种形式的利益表达机制、民主议事制度在基本公共服务供给决策中实现程序民主，提高城乡居民满意度。成都市在推进城乡基本公共服务均等化的过程中，通过相应的制度安排与资源配置，尊重和发挥农村居民的主体性，让他们在村级公共服务和社会管理过程中自主决策、民主管理、民主监督，真正在村级公共服务提供中“当家做主”。
五是重视基础建设，强化相关配套，为推进基本公共服务均等化创造有利条件。成都市在统筹城乡发展的过程中，始终坚持规划先行，以制定和实施覆盖城乡的“全域成都”科学规划为龙头和基础，构建新型城乡形态，实现城乡规划一体化，并将公共服务规划作为城乡统筹规划的重要内容，既从制度、组织、财力以及地域空间等方面对劳动就业、医疗卫生、社会保障、基础教育、公共文化等基本公共服务进行着眼于城乡一体化的统筹规划，又将公共服务与产业发展、基础设施、身份转换等统筹城乡其他方面工作通盘考虑。
城乡公共服务均等化之路
如何全面推进城乡基本公共服务均等化，在学术界也引起了深入思考和广泛讨论，专家们提出了许多真知灼见。
第一，消除城乡二元结构的制度障碍，建立城乡一体的公共服务体制。
推进城乡基本公共服务均等化，必须要消除城乡二元结构的制度障碍，如探索消除当前户籍制度带来负面影响和改变城乡分治的管理模式，建立城乡统一的公共服务机制和公共产品供给体系。
加大农村基础设施建设力度。温家宝谈建设社会主义新农村问题时就曾指出：建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施建设。要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，这是一个重大转变。要加强农村道路、饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环境建设。
实现城乡基础教育资源共享。在当前，农村义务教育以“县级为主”进行管理，但由于县级财政的统筹层次较低，对教育差异的调节力度也较为有限。在一些财政相对吃紧的地方，县级财政可以说仅仅是基本解决教师工资问题，农村基础教育发展遭遇资金瓶颈。这一方面需要更高层级政府加大农村义务教育的财政转移支付，另一方面也要探求实现城乡基础教育资源共享之路径。对于前者，应该优化国家财政教育支出的结构，由以前的向高等教育倾斜转向侧重支持基础教育、特别是农村基础教育发展；对于后者则是要实现优质教育资源的城乡共享。2005年，海南省启动教育扶贫移民工程，撤并办学条件简陋、位置偏远的小学和中学，整合教育资源，把这些学校的学生全部转移至县城或中心乡镇就读。2008年，海南省政府和香港言爱基金会联合出资2.1亿元，在全省范围内修建10所统一命名为“思源学校”的教育移民学校。学校全部配备先进的教学设施和在全国范围内招聘的优秀教师。2009年9月，这10所九年一贯制的思源学校开始招生，近二万名学生走出大山，在更为优越的条件下接受到优质的义务教育。
合理分配城乡医疗卫生资源。最近几年，国家开始启动实施新型农村合作医疗，在一定程度上缓解了农村居民看病难、看病贵、看不起病的问题。但要从根本上解决这些问题，仍需从体制机制上平衡城乡医疗卫生的管理体制，增强国家财政对农村医疗卫生的支持力度，完善村、乡、县三级医疗卫生体系。
健全农村社会保障制度体系。继续完善新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度和新型农村社会养老保险制度等，切实做到使农村社会保险制度体系来保障农村居民的基本衣食住行和生老病死。
第二，深化公共财政体制改革，建立健全支撑城乡基本公共服务均等化的财政制度体系。
要成功构建公共财政，必须实现两个转变：一是财政收支运作的立足点要由主要着眼于国有制经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要；二是财政收支效益覆盖面要由基本限于城市里的企业与居民延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民。这其实就是从国家财政收支的立足点和覆盖面两个方面实施改变，由以前的以国有经济单位、城市企业与居民的单维视角转变为城乡一体、城乡公平公正的全面视角。
第三，统筹城乡发展，缩小城乡收入差距，为实现城乡基本公共服务均等化提供内动力。
发展是硬道理，只有统筹城乡发展，进一步缩小城乡收入差距。才有可能为城乡基本公共服务均等化提供自身的内动力。随着地方经济实力的均衡发展，地区、城乡差距缩小，地方政府提供基本公共服务的能力进一步提高，为基本公共服务均等化提供直接经济来源；实现基本公共服务均等化，有利于西部地区、农村地区居民整体劳动力素质的提升，同时也可以促进收入差距的缩小。
在现阶段，统筹城乡发展，缩小城乡差距，最为主要的是两个方式：一个是提高农民收入，另一个则是健全农村社会保障，为农民解决后顾之忧。特别是在提高农民收入方面，可以说是解决问题的根本道路。提高农民收入的途径是多方面的，主要包括减低农业生产成本，适度提高农产品价格，提升农业劳动力报酬以及农民工待遇等。
第四，积极促进供给主体创新，发挥市场和社会力量，实现公共服务供给主体多元化。
市场可以为城乡基本公共服务提供更为广阔的平台。单一依靠政府提供基本公共服务难免会产生供不应求的问题，因此可以通过政府出台相关的政策，鼓励和引导企业加入到基本公共服务产品的提供者行列，利用市场手段，既能让城乡居民从中获得公共性质的服务，又使企业获得一定利益。
社会力量，如非政府组织、非盈利组织等等也可以作为提供基本公共服务的重要力量。这些社会组织虽然是非政府的，但是其非盈利的公益性质，弥补了政府和市场两者的不足，亦可作为公共服务的提供主体之一。特别是在扶贫开发领域，非政府组织通过直接提供包括资金、物资等经济资源以及开展各类项目，为消除贫富做出了积极贡献。
同时，在城乡基本公共服务体系之中，特别是在农村的公共服务体系之中，村民组织自身也可以成为公共服务的提供者。如今在农村诸如道路维修、水利设施兴建等许多基础设施建设中，村民组织在其中发挥着积极作用。它既增强了农村社会的凝聚力，又为农村公共基础设施的改善提供支援。
（摘自《创新政府：政府转型与民生难题破解》，人民出版社2012年2月版，定价：68.00元）
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