构建严格的黑土地保护法律制度

  【资政场】

  2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议审议通过了《中华人民共和国黑土地保护法》，自2022年8月1日起正式施行。作为一部专门保护黑土地的“小快灵”、区域性法律，黑土地保护法贯彻落实习近平总书记有关重要指示精神和党中央决策部署，针对黑土地的特点构建了特别的制度措施，长远保障国家的粮食安全和生态安全。

科学确定本法的保护范围

  黑土地是世界上少有的优质土地资源。保护好黑土地，重点和难点是处理好黑土耕地保护和利用的关系。为此，黑土地保护法一是突出重点，明确本法保护的是黑土地所在四省区内的黑土耕地。二是科学合理划定黑土地保护范围，要求综合考虑黑土地开发历史等因素，按照最有利于保护和最有利于修复的原则，在国家层面统筹确定黑土地保护范围，并特别强调，历史上属黑土地的，除确无法修复的外，原则上都应列入黑土地保护范围进行修恢复。三是要求各级黑土地保护规划要落实到黑土地具体地块，并向社会公布。四是做好法律之间的衔接，明确林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土的保护，适用森林法、草原法、湿地保护法、水法等其他有关法律。

  上述规定，既突出了本法保护的重点，即黑土耕地，又兼顾了其他类型土地上的黑土保护，做好法律之间的衔接；既考虑黑土地利用的现实状况，又考虑黑土地开垦历史等情况，分类型、分步骤地加以保护和修复；既要求在国家层面明确黑土地保护范围的划定原则，又要求在各地的黑土地保护规划中落实到具体地块，比较科学地界定了法律规范的对象和适用范围等基础性问题。

建立政府主导、统筹协调的工作机制

  保护好耕地，确保粮食安全，是政府的重要职责，必须强调政府的主导责任。同时，黑土地保护是一个系统工程，要做到全面保护、综合治理、系统修复，应当建立统筹协调的工作机制。黑土地保护法一是明确政府职责，强调政府的主导作用。二是要求县级以上地方人民政府建立有关部门组成的黑土地保护协调机制，推动黑土地保护工作落实。三是坚持规划引领，要求将黑土地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，规定县级以上人民政府有关部门应当制定黑土地保护规划。上述规定，进一步压实了政府责任，增强了黑土地保护的系统性、整体性、协调性，有助于统筹推进黑土地保护和治理修复，把各项利国惠民的黑土地保护政策措施落到实处。

强调长远保障国家粮食安全的战略导向

  耕地是粮食生产的命根子。四省区的黑土地有机质含量高、产出能力强，是我国粮食安全的“稳压器”和“压舱石”。黑土地保护法一是将“保障国家粮食安全”作为本法的重要立法目的。二是落实党中央关于“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序”的要求，进一步明确黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产。三是与永久基本农田制度相衔接，要求将黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地按照规定标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产。上述规定，是落实党中央保障国家粮食安全战略，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的具体举措，有助于进一步夯实国家粮食安全的基础，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。

完善用养结合、综合施策的科技支撑体系

  粮食生产的出路在科技。要从根本上解决黑土地保护利用问题，必须向科技找答案、要方法。黑土地保护法一是鼓励开展科学研究和技术服务，明确国家采取措施加强黑土地保护的科技支撑能力建设，支持各类主体开展黑土地保护技术服务。二是坚持用养结合、综合施策，要求采取工程、农艺、农机、生物等措施，加强黑土地农田基础设施建设，完善黑土地质量提升措施，保护黑土地的优良生产能力。三是加强黑土地治理修复，要求采取综合性措施，开展侵蚀沟治理，加强农田防护林建设，开展沙化土地治理，加强林地、草原、湿地保护修复，改善和修复农田生态环境。上述规定，有助于落实“藏粮于技”要求，恢复并稳步提升黑土地基础地力，改善黑土地生态环境，提高黑土地综合生产能力。

构建权责明确、广泛参与的保护格局

  保护好黑土地，不仅要发挥政府的主导作用，还要调动农业生产经营者、基层组织、社会力量等各方面参与黑土地保护的积极性和主动性。黑土地保护法一是明确黑土地发包方职责，制止承包方损害黑土地等行为。二是明确生产经营者保护和合理利用黑土地的义务。同时，对国有农场的黑土地保护工作提出了明确要求。三是要求农业投入品生产者、经营者和使用者，以及从事畜禽养殖的单位和个人采取措施开展废弃物资源化利用和无害化处理。四是明确国家实行用养结合、保护效果导向的激励政策。五是充分发挥市场作用，鼓励社会资本投入黑土地保护活动，并保护投资者的合法权益；支持农民专业合作社、企业等以多种方式与农户建立利益联结机制和社会化服务机制。上述规定，有助于构建权责明确、广泛参与的黑土地保护格局，做到多元共治、形成合力。

强化投入保障和考核监督制度

  黑土地保护工作具有公益性、基础性、长期性，必须建立和完善特殊的黑土地保护投入保障制度，加大政策支持力度，同时要加强对政府的考核监督，确保落到实处。黑土地保护法一是建立健全黑土地保护财政投入保障制度，明确县级以上人民政府应当将黑土地保护资金纳入本级预算，将黑土地保护作为土地使用权出让收入用于农业农村投入的重点领域并加大投入力度；明确国家在项目资金安排上积极支持黑土地保护需要，建立长期稳定的奖补机制。二是建立健全黑土地跨区域投入保护机制，鼓励粮食主销区通过资金支持、与四省区建立稳定粮食购销关系等经济合作方式参与黑土地保护。三是建立考核监督制度，明确国务院及有关部门的考核监督职责；有关人民政府应当就黑土地保护情况依法接受本级人大监督。四是明确任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境。五是加大处罚力度，对破坏黑土地资源的违法行为从重处罚。上述规定，进一步强化了黑土地保护投入保障和考核监督制度，又体现了问题导向，对盗挖、滥挖和非法买卖黑土等破坏黑土地资源的违法行为作出了针对性规定，为保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”提供了严密的法治保障。

  （作者：施春风、尤小龙，分别系全国人大常委会法工委经济法室处长，副处长、二级调研员）