吹响黑土地保护的法治号角

  【法眼观】

  7年前，怀揣着“稻花香里说丰年”的童年记忆，在外闯荡十几年的杨帆在家乡吉林省吉林市创办了起农科技服务有限公司，当起了“新农民”。而捧起一抔黑土的时候，他的乡土情怀和童年记忆被瞬间拉回到现实——“小时候的黑土，颗粒松软、黑得发亮，而7年前我们准备建立有机农产品项目基地的时候，却发现这土颜色泛黄、板结严重，整片田里连一只田鼠都见不到。”

  黑土的退化，对杨帆本人来说可能意味着最现实的成本增加问题，而其背后折射出的“黑土地告急”危机，却已经影响到14亿人的饭碗。也就是在杨帆回乡创业、养土培田的前几年，随着各项政策措施、法律法规的相继出台，“保护‘耕地中的大熊猫’”逐渐上升成为国家意志。

  8月1日起，黑土地保护法正式施行，黑土地保护迈入崭新的法治轨道。

保护“耕地中的大熊猫”，立法迫在眉睫

  “土地肥到家，捏把泥土冒油花”，已逐渐成为黑土地上农民的回忆。如今粮食连年丰产依旧，但黑土地的透支，几乎每一个农人都心知肚明。

  杨帆发现，前几年，尽管土地产量保持不减，但农民用化肥、农药的剂量却在逐年上升。决心舍弃化肥农药的杨帆，在投入持续上升的前提下，即便依托当地农科院校合作进行科学种植，这片土地的水稻亩产也只能达到他记忆中产量的三分之二，而那时候，几乎没有额外用肥。

  黑土地的退化，牵动着14亿人的心。

  据了解，全球仅有北美洲中南部地区、俄罗斯—乌克兰大平原区、中国东北地区及南美洲潘帕斯草原区四处黑土区，占全球陆地面积不到7%。根据中国科学院2021年发布的《东北黑土地白皮书（2020）》，我国东北黑土地总面积109万平方公里，其中典型黑土地耕地面积1853.33万公顷，而形成1厘米黑土层需要400年左右。因此，黑土地有着“耕地中的大熊猫”之称。

  对我国来说，黑土地的珍贵远不止于此。东北黑土地是我国最重要的商品粮基地，黑土地的粮食产量占到全国的四分之一，粮食调出量占全国三分之一，被誉为我国粮食生产的“稳压器”和“压舱石”。

  中国科学院东北地理与农业生态研究所研究结果显示，近30年来，东北黑土地的地表产水量净减29亿立方米，土壤的碳储量净减5.95亿吨，防风固沙量净减1.01亿吨。有限的黑土层，平均以每年几毫米到1厘米左右的厚度减少。该所研究员韩晓增忧心忡忡：“黑土地的形成经历了上万年的时间，而我们开发利用不到两百年，就已经折腾成这样了。黑土地保护利用，迫在眉睫呀！”

  背后的道理很简单——且不说为子孙后代谋，保护“耕地中的大熊猫”，就是保护当下中国人的饭碗。“当前，百年变局和世纪疫情交织，错综复杂的国际形势带来各种风险挑战，凸显了保障国家粮食安全的重要性，特别需要发挥黑土地在确保稳产保供、维护国家粮食安全方面的重要作用。”正如全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任岳仲明所说，保护好黑土地，事关国家粮食安全、生态安全，事关中华民族永续发展。

黑土地保护进入法治新时代

  我国“黑土地保卫战”早已打响。

  2000年以后，黑土地流失逐渐成为学界共识，在科研机构努力下，秸秆和有机肥深翻还田、玉米大豆轮作的“龙江模式”，以免耕少耕秸秆还田为特征的“梨树模式”，逐渐形成推广。

  近年来，《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025年）》《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》等一系列关于黑土地保护的政策纷至沓来。

  在土地管理法、耕地保护法、水土保持法等法律的基础上，《吉林省黑土地保护条例》《黑龙江省黑土地保护利用条例》等地方保护法律法规相继建立。

  与此同时，人大代表、专家学者呼吁专门立法的呼声也不断增多。吉林大学法学院教授房绍坤表示，在黑土地保护方面，虽然我国已经制定了一些相关法律，地方立法也进行了尝试，但是这些法律、地方性法规在统筹黑土地资源的利用与保护方面还存在许多不足，难以对黑土地形成有效的保护合力。韩晓增也直言，现在省市县层面环境、林草、自然资源、水利、农业农村等部门都在进行黑土地保护，但在一定程度上存在措施、资金分散问题，“一人一支号，各吹各的调”，难以形成合力。

  在这样的背景下，黑土地保护法草案于2021年12月提交全国人大常委会初审，2022年6月三审通过，该法将于8月1日起正式施行。

  “从初审到通过实施，还不到一年的时间，凸显出国家在黑土地保护方面的决心和力度。”韩晓增表示，目前，我国东北地区的黑土地有三分之一侵蚀退化极其严重，三分之一正在缓慢退化，仅剩三分之一的黑土地仍然保持优质肥沃的土壤属性。避免这部分优质的黑土产生退化、积极控制正在退化严重的土壤、治理培肥已退化的土壤，可谓时不我待、刻不容缓。

  “黑土地保护法的制定，不仅可以统筹协调黑土地资源利用保护的立法目标、立法内容与执法过程，而且可以与永久基本农田建设与管理、土壤污染防治等土地管理制度形成立法衔接，促进土地管理制度的完善。制定实施黑土地保护法，实现黑土地保护的法治化，藏粮于地，对于保障国家粮食安全具有十分重要的意义。”房绍坤说。

破解“上热下冷”，建章立制提高农民养地积极性

  黑土地保护法即将施行，这让很多为保护黑土地奔走多年的专家学者欣慰不已。韩晓增希望随着黑土地保护法的出台施行，能够尽快从国家层面形成黑土地保护的统一规划，以法治方式建立政府主导、农民为主体、多元参与的黑土地保护格局，形成“各做一个菜，形成一桌席”的黑土地保护工作体系。与此同时，他也特别强调“调动农民和基层生产单位的积极性”。

  在前几年杨帆带领公司“养地”时，他尴尬地发现，尽管保护黑土地已经成为共识，但到了农户这一层面，颇有“雷声大雨点小”之势。保护黑土地的实践，目前很大程度上停留在“上热下冷”阶段。“黑土地保护是一项复杂的系统工程，涉及到种植、灌溉、农机等方方面面，投入大、难度大、见效慢，加之现在种田效益太低，而农民人均土地少，既无心也无力做这些事。绝大多数农民根本没有时间和成本去拾掇土地、养田护田，要么直接把田地流转给种粮大户耕种，要么播种以后直接把化肥农药投到地里外出打工，成熟季回来收割卖粮。”

  今年两会期间，全国人大代表冷友斌对媒体表示，2021年黑龙江地区平均每亩地的收入不足1100元，除去农资和大型机械投入，纯收益寥寥无几。当“种粮不赚钱”在肥沃的黑土地上渐成普遍现象时，农民自然失去了养地的动力。“从耕地面积看，我国有约2/3的耕地是农户家庭耕种。因此充分调动农户的积极性，是耕地保护见实效的关键”。

  为此，黑土地保护法确立了政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的黑土地保护制度体系，特别强化了基层组织和农业生产经营者的保护义务，要求生产经营者十分珍惜和合理利用黑土地，加强农田基础设施建设，应用保护性耕作等技术，积极采取黑土地养护措施。

  岳仲明强调，要坚持农民主体地位，保护好农民利益，同时还要注重发挥市场作用，引导社会力量参与黑土地保护，做到广泛参与、多元共治。

  【链 接】

  按照黑土地保护法第28条的规定，县级以上人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告黑土地保护情况，依法接受监督。全国人大农业与农村委员会要关注国务院有关部门和地方贯彻实施黑土地保护法过程中的新情况新问题，协助全国人大常委会适时就法律实施情况开展执法检查，做好听取工作报告的相关工作，及时提出贯彻实施好法律、完善相关制度的意见建议，推动黑土地保护法有效贯彻实施。

  ——全国人大农业与农村委员会副主任委员 王宪魁

  持续推进黑土地综合治理。立足黑土区立地条件及气候特点，探索适宜品种、种植制度、田间管理、农机装备等产品技术装备配套，研发推广一批适用新技术、新产品、新装备，鼓励发展种养循环农业，促进畜禽粪污资源科学还田利用，特别是引导地方以高标准农田建设为平台，发挥好农田水利建设、坡耕地综合治理、水土流失治理、畜禽粪污资源化利用等综合施策优势，促进工程性措施与农艺性措施有机衔接。

  ——国家发改委副主任、秘书长 赵辰昕

  黑土地保护需要久久为功。资金投入不足，一直是实践中黑土地保护难以持续有效开展的重要制约因素。黑土地保护法明确规定要将黑土地保护资金纳入预算，加大资金倾斜力度；要求建立长期稳定的奖励补助机制，并逐步建立健全黑土地跨区域投入保护机制，鼓励主销区等其他地区投入黑土地保护；同时还允许县级人民政府按照国家有关规定，统筹使用涉农资金用于黑土地保护，还鼓励社会资本投资、保险机构开展黑土地保护相关保险业务等，这些规定都有利于保障黑土地保护资金的长期稳定投入。

  ——农业农村部副部长 张桃林

  加强黑土地治理修复。按照山水林田湖草沙一体化保护和修复的要求，加强对黑土地尤其是黑土耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和修复。在安排生态保护修复重大工程、开展土地综合整治时，积极配合有关部门开展黑土地保护和修复，系统治理黑土地退化问题，在提升粮食生产能力的同时，增强黑土地水源涵养、水土保持功能，恢复土壤生物多样性。

  ——自然资源部总工程师 刘国洪

  （本报记者 刘华东）