智库答问

    本期嘉宾

    全国政协常委、中国法学会副会长、清华大学法学院教授 吕忠梅

    武汉大学环境法研究所所长 秦天宝

    中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长 于文轩 

1.解决“法律打架”和“依法打架”问题

    光明智库：在长江保护法出台之前，长江流域已有哪些相关法规，为什么还要制定长江保护法？

    吕忠梅：此前适用于长江流域保护的法律法规有多部，比如，在法律层面有水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法等“涉水四法”，在行政法规层面有长江河道采砂管理条例、太湖流域管理条例等，在部门规章层面有长江流域大型开发建设项目水土保持监督检查办法、省际水事纠纷预防和处理实施办法等，初步建立了水资源开发利用与保护的法律制度。但这些立法的体系性、整体性、协同性不强，在实施中，既有“法律打架”的现象，也有“依法打架”的现象。制定长江保护法，就是为了解决上述问题。

    长江流域是一个独特而完整的复杂巨型系统，一般性的涉水法律法规无法妥善处理长江流域保护的特殊性问题。制定流域性专门法律，可以固化长江经济带建设“保护优先，绿色发展”的目标和措施，给自然生态以必要的人文关怀和时间空间，妥善处理上下游、左右岸以及不同地区、行业、部门的各种利益关系，意义重大。

    秦天宝：将长江流域作为独立的立法对象进行综合立法，是基于其系统性、完整性和联系性的整体考量。长江保护法填补了我国生态保护法律体系在流域立法方面的空白，为长江流域资源保护、水污染防治、生态环境修复和绿色发展等提供了全方位法律保障，其作用是全面、深远的。

2.既是长远所需，也是当务之急

    光明智库：长江保护法的颁行，对于推进长江流域绿色、可持续、高质量发展，有哪些重大意义和战略考量？

    于文轩：长江保护法从规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任等方面作出了全面系统的规定，不仅为长江流域保护提供了更加充分的法治基础，也为我国其他地区流域治理提供了重要经验。

    吕忠梅：长江流域是我国重要的战略水源地、生态宝库和黄金水道。保护长江，就是立足中华民族可持续发展这个大局，为子孙后代想、为民族未来谋，尽到我们这代人的历史责任。用法治思维和法治方法维护长江流域生态安全，是贯彻落实习近平生态文明思想的有效措施。要看到，长江之“病”，根源就在于此前生态环境硬约束机制尚未建立，长江保护法治进程滞后。制定长江保护法，保障人民的生存权、发展权、环境权，满足长江流域人民群众不断增长的美好生活环境需求，既是长远所需，也是当务之急。

    秦天宝：长江保护法将保护和修复长江流域生态环境放在首位，兼顾对经济发展的促进作用。一方面，长江保护法对饮用水水源保护、防洪减灾体系建设、水量分配与使用、自然保护地建设、水污染防治、禁渔禁捕等具体内容进行明确，实现了以国家强制力为依托对长江流域生态安全进行最全面、最严格保护的目标。另一方面，长江保护法用专章贯彻绿色发展理念，在实施自然资源资产管理和国土空间用途管制基础上，对城乡基础建设、基本公共服务体系和传统产业等进行优化升级。这不仅将长江流域的绿色、可持续和高质量发展从政策宣示上升为法律理念，而且为产业绿色转型提供了具有操作性的改革路径和实施策略，释放出对长江流域经济发展提出更高标准的信号。

3.变“九龙治水”为“一龙管江”

    光明智库：长江保护法有很多亮点，您最看重的是哪些？

    吕忠梅：流域立法本身就是最大的亮点。最突出的表现有四方面：

    明确了长江流域的法律属性。长江保护法以长江流域的自然性为基础，融合其政治性、经济性、社会性和文化性，界定了长江流域的法律属性，为构建长江流域大保护的多元共治体系和长江经济带绿色发展空间格局奠定了基石。

    确立了长江流域发展的根本原则。长江保护法着眼长江流域生态系统破坏的突出问题，立足中华民族可持续发展的千年大局，明确了“生态优先、绿色发展”的根本原则，明确长江流域生态管控标准，坚持在发展中保护、在保护中发展。

    创新了长江流域管理体制机制。长江保护法规定，国家建立长江流域协调机制，将“九龙治水”变为“一龙管江”；明确了中央各部门及地方各级人民政府的具体职责，这将有力促进长江流域的协调发展、融合发展。

    为长江流域立法立下了整套“规矩”。长江保护法是一个“点、线、面”相结合的制度体系，很好地体现了流域治理、空间管控、整体保护的特征。

    秦天宝：第一个亮点是，以整体系统观引领长江流域生态保护立法。长江保护法在范围上包含了长江干流、支流和湖泊形成的积水区域所涉及的行政区域，从空间角度看，将上中下游的资源、环境、经济和社会等因素一体化考量。同时，统筹推进生态保护和污染防治两个方面，专章规定了资源保护和水污染防治，有利于革除“先污染后治理”的弊病。此外，兼顾环境保护和经济发展，实现了长江流域环境和资源的双重价值。

    第二个亮点是，构建了绿色发展的实施路径。长江保护法先将绿色发展作为长江流域各地区经济发展的基本模式，再将长江流域发展规划与长江流域生态系统和资源环境承载能力相衔接，将产业转型升级和发展措施与生态红线相挂钩，最后对资源能源利用和生态环境保护等情况开展定期评估。

    第三个亮点是，规定了最严格、最全面的政府管理责任，这不仅体现了政府在环境治理中的地位，而且与政府提供优质环境的基本公共服务职能相契合。

    于文轩：生物多样性保护措施值得关注。该法授权国务院和长江流域省级人民政府依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。要求制定长江流域珍贵、濒危水生野生动植物保护计划。建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，组织开展长江流域水生生物完整性评价等。

4.提升了我国在流域保护领域的国际话语权

    光明智库：长江保护法将为国内其他流域治理提供哪些思路和经验？有何国际意义？

    秦天宝：长江保护法中有关生态保护和绿色发展的立法理念、流域协调机制、生态修复和生态补偿等具体内容，正是其他流域治理实践的重点和难点。虽然国际上流域立法实践早于我国，但是长江流域所涉范围之广、利益关系之复杂极大增强了长江保护法的制定难度。该法的立法精神、价值取向、逻辑结构、篇章内容等，提升了我国在流域乃至水资源生态环境保护领域的国际话语权。

    吕忠梅：法谚说：“一条河川一部法律”，深刻阐明了流域立法的鲜明个性。长江保护法既不是传统意义上的保护法，也不是过去形式的开发法，而是“保护法+开发法”，其立法模式、立法思路和制度体系框架，对于今后立法都有很好的引领作用。

    （项目团队：本报记者 张胜、刘华东、张国圣、王斯敏 光明网记者 张梦泽 本报通讯员 何燕）