区域协调发展面临的问题及解决路径

    改革开放以来，我国实施的是以东部沿海地区为发展重点的区域非均衡发展战略。这在初期很大程度上激发了经济发展的活力和动力，促进了国民经济的持续快速增长，但同时也带来了结构性产业失衡和区域失衡的问题。为此，“十一五”以来，国家制定和颁布了许多关于区域协调发展的重要政策及指导意见，使我国的区域发展呈现出一系列积极的变化：区域间发展差距扩大的势头得到一定的遏制；产业从沿海向内地转移趋势明显，中西部增长极不断涌现；对欠发达地区的扶持力度持续增大，极大地促进了上述地区的经济发展和社会进步；区域合作广度深度不断加强。

    综合来看，我国的区域协调发展虽然取得了丰硕的发展成果，但是在国内国际环境深刻变化的新形势下，仍存在诸多需要解决的问题。

    一是区域间经济社会差距过大问题仍然突出。尽管我国的区域差距已经出现缩小的趋势，但目前的差距水平依然很高。从经济发展角度来看，西部地区人均GDP指标与东部地区的绝对差异不仅没有下降，还呈现扩大的趋势；中西部地区不管是在城镇居民可支配收入和农村居民人均纯收入上，都远远落后于东部地区。同时，中国还面临着严峻的城乡二元结构问题，从而导致愈加严重的城乡收入差距。

    区域间差距过大问题还体现在区域间基本公共服务水平方面。虽然近年来我国地区间基本公共服务均等化水平有所提高，但这些指标都是按照常住人口来计算，公共资源也更多是按照户籍人口进行分配的，因此真正受益的对象多为本地户籍人口，在医疗卫生、社保、教育等领域尤其突出，这导致区域间的基本公共服务差距远比指标反映的更为严重。

    二是资源环境约束压力不断增大。目前，我国的经济发展面临着资源和环境的双重约束，这要求我国加快经济增长方式的转型，但又会使中西部后发地区在发展中面临更加严峻的考验，中西部地区要想缩小与东部地区的差距将更为困难。

    三是国土空间无序开发现象严重。区域协调发展的一个重要方面是合理有效地发挥各地区的比较优势，从而实现全国整体利益的最大化。但是长期以来，我国一直存在国土空间无序开发的问题。各地方政府出于政绩考核和地方财政的需要，罔顾自身的比较优势，盲目引进外资、上马项目，使国土资源被大量浪费或被低效率使用，土地供应紧张和配置的低效率已经成为我国区域协调发展的重要瓶颈。

    四是区域协调发展机制不够完善。虽然从国家层面来说，区域协调发展战略已经提出多年，但落实在地方层次的协调合作机制一直没有完善起来。目前我国的区域协调组织处在一种松散的模式下，缺乏政策的集体约束力，无法形成稳定的制度结构。究其原因，是由于在区域协调发展中，不可避免会出现地区利益让渡的问题，而我国传统的行政区和经济区相分割的客观矛盾，以及传统的地方政府政绩考核指标，都迫使地方政府更多地追求地方的短期利益，而缺乏区域长期合作的积极性。

    基于上述分析，在“十二五”全面建设小康社会的关键时期，推动我国区域协调发展应该着力解决以下重大问题

    其一，缩小地区发展差距，推进基本公共服务均等化。缩小地区差异并不意味着要放慢东部地区的发展速度，而是要充分利用各区域比较优势，加快中西部地区发展，提高经济发展质量，实现我国全局利益的最大化。地区差距的缩小肯定有利于推进基本公共服务均等化，但却不意味着二者是因果关系。缩小地区差距是一个漫长而艰巨的过程，在我国国家财政收入增多，政府统筹区域协调能力增强的背景下，完全有必要也有能力率先实现区域间基本公共服务水平的均等化。尤其是要通过财政转移支付体系的建立，加大对欠发达地区中央财政转移支付和资金投入力度，提高公共产品供给能力，努力使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务。

    其二，推动主体功能区战略，优化国土空间开发格局，实现区域可持续发展。在“十二五”发展纲要中，指出“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”。区域发展总体战略阐明了我国未来区域发展的总体方向，而主体功能区战略则阐明了我国区域空间开发的秩序与方式。两大战略相辅相成，共同构成我国国土空间开发的完整战略格局。

    其三，积极稳妥推进城镇化建设，促进城乡一体化。鉴于我国城乡差距过大的国情，“十二五”期间积极稳妥地推进城镇化建设也是区域协调发展的重要一环。需要构建城市化战略布局，按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中城市和小城镇协调发展。同时还需要增强城市的综合承载能力，稳步推进农业转移人口转为城镇居民。

    其四，深化国内区域合作，扩大对外开放。我国既需要扩大对内开放，深化国内区域合作，通过国内重点地区的合作提升自身的产业竞争力，又需要通过扩大对外开放，充分吸收国际产业转移来促进后发地区的发展。

    其五，健全区域发展协调机制。一方面，加强区域协调发展的制度建设，通过立法将国家区域发展的战略目标、重大政策和行之有效的经验做法等明确下来，为区域协调发展的提供法律保障；另一方面，完善区域合作的政策协调和利益协调，建立健全争议解决机制。对于一些重要的跨行政区的区域合作组织，应赋予其一定的跨区行政管理职能，来保证区域合作组织能够发挥真正的协调作用。

    （作者单位：西南财经大学国际商学院）