探索城市管理的近代雏形

    这本《管理北京：北洋政府时期京师警察厅研究》是丁芮在博士论文基础上修改而成的。对于这本书的瑕瑜短长，读者自会各有所见，在此我只想就书中涉及的几个问题谈点个人感想，也是受本书启发而来的吧。  

    中国近代百年，内忧外患不绝如缕，政治舞台风云变幻，酿成了一波波政治事变与社会动荡。百年后我们回望历史，往往被这些波澜起伏的政治事变及活跃政坛的各色人物所吸引，似乎这些是历史的主线与主角。然而，如果从长时段看历史，一时的政治事变和风云人物，在历史长河中只是转瞬而逝的星星点点。我们之所以关注历史，是由于我们关心人类生存状况及未来，回顾历史可以确认我们今天处于何处，以及能为自己及后代子孙生存状况的改善作些什么。因此，我们若从这样一个长时段来观照历史，站在社会整体和人民大众的立场来反省历史，以往的政治事变也好，风云人物也好，对历史更具价值的是看其为社会发展和人民福祉留下了什么。多少年来，我们的眼睛太多地盯在政治权力斗争上，成王败寇、昏君圣主、党派争斗、正反善恶，政治史往往成了政治事件史、人物史、政争权斗史。在这种历史观濡染下，一代代中国人把命运寄托在圣君明主身上，期盼着圣君当朝、明主出世，养成了浓厚的圣君清官情结。

    实则，一个政权及统治者对于社会和民众的影响，更多地在于其怎样进行社会管理，用什么方式、靠什么制度、向什么方向、花多大力气去管理民众和治理社会，其功效如何。一个政权治理社会的杠杆就是社会管理制度，这是直接连接政权与社会、官府与民间的纽带。这种社会管理制度的性质、机能及效果，才是影响社会治乱及民众祸福的关键，也应当是衡量一个政权及当政者功过优劣的首要指标。当一个政治家及政治集团以夺取政权为目标之时，争夺政权自然是最迫切而重要的。但“有了政权”之后，就自然会“有了一切”吗？历史已经证明——非也，只是有了掌握一切资源的权力而已，同时也是担起了社会管理的义务与责任，这个“社会管理”的责任及能力，才是决定政权生命、决定是否“有了一切”的命脉。所以我们看历史，更应看重一个政权或当权者怎样进行社会管理，怎样理政治民，用怎样的管理制度把自己的政治理念与社会民众连结起来。古语“水可载舟，亦可覆舟”，说的是当权者与民众的依存关系，社会管理制度就是连接政权与民众的纽带，也是决定民心向背、决定政权生死存亡的生命线。对此，近百年来中国历史的曲折历程就是最好的注脚。

    今天我们仍然身处社会转型期，也仍然面临着怎样进行社会管理、保障社会长治久安、持续增进民众福祉的挑战。我们需要反省这一百多年来中国社会管理制度的得失成败，以总结经验、汲取教训，并从中获得有益今天的知识与智慧。也因此，近年来不少历史研究者的眼光，开始由“权本位”转向“民本位”，选择“国家与社会”、“制度史”等领域进行探索，这是一个史学走向理性的良好转向。这本书的选题从社会控制与城市管理的角度着眼，就是这种新趋向的一个新探索，也可以说是一种问题意识吧。

    这本书选择的时段是北洋政府时期，这也是一个重要的关节点。辛亥革命推翻帝制、建立民国，这是二千年来政体制度的大转折，是新旧交替、新体制初建时期。对于这一时期的政治怎么看？以“政争权斗史”框架来看，这时期政坛上许多人物身上还浸透着皇权时代沿袭下来的腐朽气息，政客争权、军阀混战，充满权争恶斗、阴谋谎言，因而是“政治黑暗”时期。当时不少旧派新派人士都曾发出“今不如昔”、新民国不如旧皇朝的感叹。但若从长时段历史着眼，把这一段政治放到“社会治理史”角度来看，这一民国初建时期是社会制度全面转向的开端：国家理念从皇权专制转向民主共和，政权体制由人治礼治转向宪政法制，国家功能从统治社会转向管理社会，社会形态由臣民社会转向公民社会。尽管这种转向十分艰难曲折，有时甚至出现迷乱与倒退，但毕竟从大方向上中国开始转向现代社会制度的创建。从一定意义上来说，这一社会制度的转型仍延续至今。

    民国初建的北洋政府时期是这一社会制度转型的起始阶段，虽然这一政权存在仅短短十几年，但也是民国建制的奠基时期，是新社会制度草创时期。这一时期社会管理制度的草创，一方面是对清末新政开启制度改革的延续，同时更是在新建国理念促导下全面加速与扩展，这种制度改革也从清末时当政者的被动应付而转向上下一致的主动推进。这一时期各级政府管理人员中已有不少接受新式教育的专业人员，有的已经成为中坚，其中不乏有志于推进社会管理现代化改革的人材。在军阀混战的“黑暗政治”之下，社会管理的变革也在静静地进行着。新机构、新组织、新制度、新事物不断出现，虽然新旧交杂、中西混合，甚至显得纷乱无序，但从中已经可以看到现代社会管理制度的一些雏形。这本书以北洋时期社会管理的基本制度——警察制度及其机构为切入点，可说是抓住了反映这一时期社会治理和管理制度的主干。而城市管理又是集中体现社会管理制度的典型形态，特别是北京作为北洋政府的首都，中央政权所在地，北京城的社会管理也自然成为北洋政府进行城市管理的样本和标杆。本书以北洋时期北京的警察厅为载体，通过考察警察厅的组织运作及其作用，意图揭示由此体现的这一时期由上至下进行社会控制和社会管理制度建设的利弊得失，以此评估这一制度的社会治理功效。这应是一个很有典型意义的研究个案。

    从本书对北洋时期北京警察厅的机构设置、职能、警务人员构成、财政支撑等组织建设，到警察厅承担的治安稽查、交通秩序、卫生消防、收容救助、税收户籍、政治管控、维持风化等公共生活及市政管理职能，我们看到从前清社会管理粗放、城市生活官民共治、公共生活多为民间自治的自然状态的旧时代社会管理体制，开始向现代社会管理组织化、制度化转变的形态，同时还可看到政府通过警察组织，对社会及民众生活强化了控制、干预，同时也增加了服务、救助功能。由北京警察机构的性质及职能转变，我们对社会管理由传统向近代的转变有了直观、生动的认识，从中会对我们思考社会管理问题有所启发。

    城市化是近代化的一个重要内容，城市管理是近代性的制度体现，城市管理与公共管理是近代社会管理的主干。如今我国城市化正在急速进行，从一个农业大国发展到如今城市化水平已经过半，在这一过程中，城市管理、公共管理乃至社会管理都遇到了许多新问题，如国家与社会的关系、政府与民众的关系、公共利益与个人利益的关系、管理与服务的关系等等，由此引发的官民矛盾、人际冲突激增。如何有效地解决这些问题，我们需要借鉴中外古今所有可资利用的经验，回顾历史，特别是反省现代城市管理制度初建时期的成败得失，也具有借鉴意义。我想，这也是这本书研究论题的意义所在，读者会从中得到一些有益的启示吧。

    （《管理北京：北洋政府时期京师警察厅研究》，丁芮著，山西人民出版社即将出版）