构建以国家公园为主体的自然保护地体系

    党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度提出的战略举措，对美丽中国建设具有十分重要的意义。这也意味着，我国的自然保护地体系将从目前的以自然保护区为主体，转变为今后的以国家公园为主体。

自然保护地 保护自然生态系统的通行做法

    建立保护地是世界各国保护自然的通行做法。世界自然保护联盟（IUCN）对保护地有明确的定义：它是一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。设立自然保护地是为了维持自然生态系统的正常运作，为物种生存提供庇护所，具有保存物种和遗传多样性，保持特殊自然和文化特征，科学研究，提供教育、旅游和娱乐机会，持续利用自然生态系统内的资源等多重目的。

    1864年，美国的约瑟米蒂谷被列入受保护的地区，成为世界上首个现代自然保护地，此后，各种自然保护地在全球相继建立起来。根据IUCN世界自然保护地数据库的统计，全球已经设立包括自然保护区、国家公园在内的约22万个自然保护地，其中陆地类型的就超过20万个，覆盖了全球陆地面积的12%。

    自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来，我国建立了以自然保护区为主体的众多自然保护地，还包括森林公园、湿地公园、风景名胜区、水源保护区等不同类型，面积约占陆地国土面积的18%，超过世界平均水平。

    单个、零散的自然保护地难以满足全面生态需求，为了更有效地实现生态目标，需要在不同空间尺度和保护层级上形成网络，确保在具有代表性和生态活力的自然保护地体系内，重要的生态系统、栖息地、物种和景观得到全面保护。可见，建立自然保护地体系有利于从宏观和全面的尺度维护景观、栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性，确保受保护对象的完整性和价值得到长久维持，为区域保护战略作出贡献。

国家公园 优化自然保护地体系的必然选择

    自然保护地类型多、名称不一，为了便于交流和管理，IUCN把自然保护地分为VI类，包括完全禁止人为活动的严格自然保护区，保护大范围的自然生态系统和大尺度的生态过程的国家公园等。

    严格自然保护区属于I类，是指极少受到人为干扰的完整生态系统和原始生态过程。国际上把国家公园作为II类自然保护地。这类自然保护地拥有具备国家象征意义和民族自豪感的生物、环境特征或自然美景、文化特征，要求把自然保护放在首位，在严格保护的前提下有限制地利用。

    有人认为，我国的自然保护区属于I类严格自然保护区，而国家公园属于II类保护地，事实并非完全如此。在我国，除了高海拔的无人区外，现有的自然保护区内很难找到完全没有人类活动的区域，因此不能等同于概念上的严格自然保护区。同样，我国的国家公园基本上是从现有自然保护地中整合建立。根据《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），我国建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，突出自然生态系统的严格、整体和系统保护，把最应保护的地方保护起来，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。可见，国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，是对自然保护的强化，不应理解为是把I类严格自然保护区下降为II类保护地来管理。

    众多自然保护地在保护生物多样性、维护国家生态安全等方面发挥了不可替代的作用，但它们大多由职能部门主导、地方自下而上申报建立，并未经过科学、系统的整体规划，因而完整性、联通性和有效性不够，一度出现空间分割、生态系统破碎、孤岛化现象，管理上存在交叉重叠、保护空缺的情况，极大影响了生态系统服务功能的充分发挥。为解决以上问题，需要改革分头、分类设置自然保护地的体制，并对保护和管理效能进行评估，研究出科学的分类标准，优化现有自然保护地的结构，理清各类自然保护地的关系，确立具有中国特色的自然保护地体系框架。构建以国家公园为主体的自然保护地体系，意味着许多符合条件的自然保护区将被纳入国家公园来管理。

主管部门 牵动整项改革任务的“牛鼻子”

    建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项复杂的改革任务，是对原有职能和利益的重大调整。除了利益相关方在改革进程中需要强化“四个意识”外，尽快成立国家公园主管部门乃是当务之急，这是牵动整项改革任务的“牛鼻子”。

    《总体方案》确立了建立统一事权、分级管理体制的方针，具体包括：整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理、自然资源资产管理、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责；国家公园内的全民所有自然资源资产所有权，由中央政府直接行使或省级政府代理行使，待条件成熟时，全部实现中央直管；合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制；严格管控规划建设活动，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设性活动等。

    为此，有以下几个问题需要注意：

    其一，尽快编制全国自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划，合理确定国家公园空间布局，自上而下地根据保护需要有计划、有步骤地推进工作，切忌一哄而上。

    其二，在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规，明确国家公园的功能定位、保护目标、管理原则和管理主体。与此同时，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。

    其三，国家公园的划定范围要合理适度，既要保证完整的生态过程，又要因地制宜。尽量避免将非国有土地划入国家公园范围，确实因为生态保护需要而必须纳入的部分，应尽可能解决土地权属问题，避免因为社区居民在不知情的情况下被纳入国家公园，为今后的管理和执法留下隐患。

    其四，尽快制定国家公园的整体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程，确保国家公园的建设和运营质量。

    其五，不能忽视国家公园以外的各类自然保护地的建设，尤其是各级自然保护区，仍然是重要的保护对象，必须强化保护和管理。

    建立新的自然保护地体系是一项复杂的系统工程，需要拥有自我改革的决心和魄力，以及功成不必在我的精神境界。我们要认真学习贯彻党的十九大精神，深刻认识建立国家公园体制的重要意义，把思想认识和行动统一到党中央、国务院的重要决策部署上来，按照《总体方案》的要求，细化任务分工，密切协调配合，形成改革合力，扎实推进建设。

    （作者：唐芳林，系国家林业局昆明勘察设计院院长）