提升志愿服务参与应急管理有序化水平

    近年来，在“5·12”汶川大地震等救灾工作中，中国救灾工作成效显著，形成了政府应急救援体系与志愿服务应急救援体系的有效结合，建立了社会化的应急救援机制和政府互动机制。

    但志愿服务在参与应急救援活动中也暴露出一些问题，在一定层面仍呈现出一种无序状态。当前应着力落实“统一指挥、综合协调、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，不断完善应急救灾现代治理体系，积极拓展志愿服务参与应急管理的渠道，提升志愿服务参与应急管理的法治化、制度化、组织化与专业化。

加快法治化

    虽然我国制定出台了《防洪法》《防震减灾法》和《突发事件应对法》等单行法规，但目前尚没有综合性的减灾法或减灾条例，在保护和规范志愿服务参与应急救援和利用财税政策等对志愿服务行为进行倡导和鼓励方面尚无法可依。

    促进志愿服务参与应急管理的法治化，应着重通过制度保障来促进志愿服务参与应急管理的组织化、有序化和专业化水平，规范志愿服务参与应急管理的救灾资金募集、招募、培训等内部制度建设，完善志愿者参与应急管理的激励机制和权利保障机制，弘扬志愿服务精神，提升社会公众的志愿服务意识。

提高组织化

    由于突发事件应对的秩序要求，志愿服务在应急救援中的组织化具有极其重要的意义。公益服务机构的组织化管理能力弱小，制约了这些机构对志愿服务力量的组织和使用。志愿者个体往往是分散的，如何将他们组织起来参与应急救援，是志愿服务管理的核心问题。从岗位设计和志愿者招募，到志愿服务管理，提供培训、补贴、保障和激励的机制，再深入到志愿者参与应急救援服务的决策和运作当中，其中的每一个阶段，都在考验志愿服务的组织化管理能力。

    在应急救援中，有组织的志愿服务更容易和受灾群众的实际需要相对接。组织化也是政府及其他社会组织与志愿者沟通的重要平台。在应对危机和救援中，不仅需要应急管理志愿服务的组织性，更要在对危机的监测、预警、事后恢复与重建等阶段有组织化的管理，以便实现志愿服务应急救援的可持续性。

推进制度化

    从制度化层面来看，无论是紧急救援阶段，还是过渡安置阶段、灾后重建阶段，志愿服务的参与都还存在很多的制约因素。未来中国应急救援管理制度应该从传统的封闭式应急管理制度走向开放性的应急管理制度，真正将民间组织，尤其是志愿服务纳入到应急救援体制之中。

    按照十八届三中全会指出的“激发社会组织活力”“支持和发展志愿服务组织”等要求，在危机状态下，应加强政府与志愿服务的合作关系，增进彼此的合作能力和相互信任机制。特别是基层政府需要切实落实好“培育、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用”的职责。

    根据合作治理理念，在应对危机中，最有效的政府反应就是激活各种富有活力的，掌握应对危机专业技能、信息、资金与物资设备等资源的组织网络。作为志愿服务组织，也要加强网络建设，学会与政府及其他民间组织加强合作，加强自身救灾的能力建设和公信力建设，形成自律机制。

打造专业化

    应急救援中的抢险救援、伤员救治、交通通信设施抢修和受灾群众的心理疏导等都需要相关的专业知识和技能的支撑，但灾区急需的具备一定应急救援专业技能的志愿者往往供不应求，而缺乏专业技能的志愿者却供大于求。如2008年汶川地震后，部分志愿者因无专业训练，每日被劝返3000人。

    志愿服务专业性不足不仅是志愿者自身能力的问题，更反映出公益组织培训机制的不成熟。党的十八届五中全会提出要“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”。在志愿服务参与应急管理中引入精细化理念与原则，利用专业的治理方式、标准化的手段、更科学的监测评估方法、更低的成本，实现更优质、更关注细节和更加人性化的应急效果，通过整合各种社会力量，建立多部门合作、多功能一体、多主体协同的资源共享、便捷高效的应急管理服务中心。政府要在应急规划阶段对志愿服务参与应急管理做出制度安排，尤其是在培训和演练方面借鉴发达国家与地区的有益经验，在提升水平上下功夫，不断提升应急救援中志愿服务的专业化、品牌化、精细化水平。

    （张勤，作者系南京工业大学公共管理与社会治理研究所所长）