推进“城中村”社会治理创新

    【理论探索】

一

    “城中村”是上世纪80年代以来，在快速工业化和城市化的历史条件下所产生的一种特殊的城市形态。除了本村的原有居民之外，在城中村狭小的空间内，居住着众多的外来人口，其对空间、环境以及其他公共服务和社会治理的需求十分迫切。而公共服务的落后和公共资源的短缺，导致城中村潜藏着较大的社会治理风险。

    “城中村”作为“村”，其性质和功能不断发生着变化。上世纪90年代初期，适应市场化和城市化的需要，深圳、上海等地原有的行政村转制为“实业股份公司”，强化了“实业”和“经济”在“村”的改革和发展中的根本地位，体现了改革开放初期中国社会发展的历史特殊性，经济的高速发展和繁荣为“城中村”的发展奠定了坚实的基础。

    但是，无论是从社会的整体意义上来看，还是从城市的内部功能来说，经济发展到一定阶段以后，社会公平以及公共服务等必将凸显为社会治理的关键议题。面对加强和创新社会治理、提升城市和整个社会文明水平的要求，“城中村”作为“村”在体制和观念上的约束成了必须面对和解决的难题。

二

    城中村在体制和观念上的难题体现在以下几个方面：

    第一，城中村经济的集体属性和内部股权制度，严重制约其经济和社会的开放性和创新性。对“城中村”这一城市社会区域乃至其所在的整个城市的社会治理，都可能带来严峻的挑战。目前城中村的股权制度出现股权过于集中、股权世袭等问题，严重弱化了股权制度明晰产权和配置资源的市场作用，也将弱化城中村内部管理机构的开放性和民主性。城中村集体经济的“集体性”，在某种程度上制约了其在产业升级转型过程中的创新意愿和抗风险的能力。城中村的经济制度如果不能进行深入改革，将对城中村的社会治理和长远发展产生不利影响。

    第二，在上世纪90年代前后，经济快速发展和城市急剧扩张，城市公共资源和公共服务严重短缺，“城中村”原有的本地农民在自己的宅基地和自留地上兴建了总量较多的房屋，来出租给外来流动人口。城中村中大量的“贴面楼”和“握手楼”居住空间和公共空间狭窄，在消防、治安等方面存在大量隐患。城中村农民自有房屋产权和利益的私人性，与城中村出租房社会治理的难度和高额的成本形成了巨大的反差，这也是目前城中村在公共服务与社会治理中，城中村的“实业股份公司”与街道、社区工作站等社区管理机构在功能上无法进行有效分工和合作的根本原因。

    第三，由于城中村集体经济的“集体性”，以及以出租屋为主要存在形式的原有村民（居民）房产和资产的管理需要，城中村社会治理的主体力量仍然主要是本地村民（居民）。城中村的社会治理方式有明显的家族性和本地性的特点，这在一定程度上妨碍其公共服务和社会治理的开放性、专业性和职业化。同时，由于短时间内通过大量出租房屋等方式集聚了大量财富，本地居民尤其是青年人的职业意识和竞争能力很难培养和保持。因此，城中村的社会服务和社会治理的水平难以有效提高。

    第四，城中村公共服务和社会治理的目标和关注点是维护本村原有居民的利益。但是，城中村居住人口中绝大多数为外来人口，他们是城中村经济增长和社会活力的重要来源。如何相对公平地为外来人口提供公共服务，关系到城中村社会治理的合理性和公正性。某种程度上，目前的社区治理中只是单向地把外来人口当作管理和控制的对象，“同管理、同服务”往往难以实现，这在一定的程度上容易激化本地人与外来人口之间的矛盾，使城中村成为矛盾尖锐的“二元社会”。

    第五，目前“实业股份公司”在社区管理中的支配性地位，可能造成城中村治理中片面重视经济增长而忽视社会治理。城中村内部很难产生对专业性社会治理、社会工作人才和社会公共服务的需要，这在一定程度上抑制了城中村城市文明的提升。

三

    如何破解城中村的体制和观念上的难题？前提是要认识“城中村”的性质。从空间的特性来看，“城中村”无疑已经是城市的组成部分。从功能上看，目前以“实业股份公司”为核心的“城中村”兼有经济和社区治理的双重职能。要正确认识目前“城中村”体制所潜藏的治理风险，进行“社企分离”改革，把城中村的实业股份公司作为企业的经济功能，与城中村的公共服务和公共治理真正区别开来。

    首先，引导城中村的“实业股份公司”按照现代公司制度进行大胆的改革，引入当代企业和市场的竞争机制和风险机制，使城中村的实业股份公司真正发展成为符合市场经济特点的现代企业。同时，鼓励和引导实业股份公司把行政和公共服务的功能剥离出去，强化其经济属性和市场意识。

    第二，切实解决城中村“贴面楼”和“握手楼”的治理难题。尽管城中村的大量出租屋在城市化早期发挥了承接和支持外来人口的历史作用，但是目前它们的性质和作用已经发生了很大变化。这些不规范的房屋对社区空间的挤压和对公共资源的侵占，已经严重地影响了“城中村”作为“城市”的社会治理和文明水平。要对出租房屋的行为加强税收监管；要求本地居民为与出租屋有关的公共服务付费；引入市场机制，进行空间和建筑再造，逐渐消化“贴面楼”和“握手楼”。城中村空间的再造和城市化，也有利于城中村的实业股份公司摆脱为本地村民（居民）看家护院的角色。

    第三，政府必须努力协调本地企业和各种社会力量，为目前居住在城中村的大量外来人口和流动人员提供比较充分的公共服务，重点是提供政府所有或企业所有的可供租住的房屋。一方面，可以减轻城中村因大量外来人口集聚而产生的在管理和服务方面的压力和风险，另一方面也可以加快和促进外来人员的城市融入，促进社会的公平与和谐。

    （朱红文，作者系北京师范大学社会学院常务副院长）