生态文明体制改革的纲领性文件

    2014年与2015年是我国生态文明体制改革的关键两年。在这两年中，中央和有关部委密集出台了环境污染第三方治理、排污收费改革、环境保护投融资改革、生态环境监测网络、国家环保督查、环境保护党政同责、领导干部离任审计等系列的专项改革文件。尤其是2015年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》， 9月又印发《生态文明体制改革总体方案》。如果说前者是指导我国全面开展生态文明建设的顶层设计文件，那么后者则是统帅生态文明体制各领域改革的纲领性文件，具有全局性、综合性和指导性。

    总的来看，《生态文明体制改革总体方案》（以下简称“方案”）具有以下几个显著特点。

突破传统思想的禁锢

    生态文明体制改革要革除实践中的体制、制度和机制弊端，首先要突破传统思想的禁锢。为此，方案提出了六大指引改革的理念，如针对一些地方不顾环境容量持续发展污染型产业的现实，方案提出生态文明建设“必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”；针对脱离经济规律搞环境保护的现象，方案提出“树立绿水青山就是金山银山的理念”“树立自然价值和自然资本的理念”；针对地方盲目治理环境污染和生态破坏的现象，方案指出“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡”。这些理念，既是国际上一些国家成功转型、解决环境与发展问题的共同经验，也是新中国成立60多年来的深刻体会，把它们写入文件，有利于统一思想，澄清错误观念，纠正错误行动，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。

科学性与民主性相结合

    方案的科学性主要表现为，在现代社会里，生态文明体制改革既要重视行政监管体制和制度的改革，也要重视产权制度和市场机制的改革。为此，方案不仅在改革原则中指出，“坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益”，还设立第七部分“建立健全环境治理体系”和第八部分“健全环境治理和生态保护市场体系”，就环境监管、区域联动、环境损害、环境市场、环境交易的体制、制度和机制改革提出要求。

    方案的民主性主要表现为，重视公众参与对行政监管和市场守法的制约和监督作用。如方案规定健全环境信息公开制度，全面推进大气、水、空间规划的环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制；引导人民群众树立环保意识，完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权；此外，还包括建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。

制度规范与考核评价相结合

    生态文明体制改革的目的，是构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。也就是说，通过全面、系统的制度体系构建工作，使包括环境决策、政策制定与实施、环境监管执法、空间开发利用、环境产权交易等在内的生态文明建设系统工程有规可依，这也是依法治国在环境保护领域的基本要求。对于违反规则决策和监管的行为，方案第九部分规定了领导干部离任审计、生态文明绩效评价考核、党政领导干部责任追究等考核评价制度。其中，党政同责、生态环境损害责任终身追究是引起国内外广泛关注的两个改革亮点。

    此次生态文明体制改革突出一个思路，就是在强调地方属地责任的同时，大幅向下放权，使地方的责、权、利相匹配，克服了以往中央与地方环境事权划分不清的缺陷。在这种格局下，地方获得了充分调配属地资源，使环境容量和自然资产效益最大化的事权；中央则通过适当上收环境监测事权把握各地生态环境质量实际情况，通过建立资源环境承载能力监测预警机制保障环境安全，通过建立自然资产负债表对领导干部实行自然资源资产离任审计，通过对地方开展环境保护绩效考核惩处违法决策的领导干部，保障发展道路的科学性和正确性。

    （作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）