优化生态文明建设的利益导向机制

    生态文明建设关乎全体人民的福祉与国家未来，直接影响到建成小康社会质量的高低与中国梦的实现与否。应从五位一体总体布局的战略高度出发，提高全民族的生态文明意识和生态自觉，用制度保护生态环境。当前亟须进一步处理好政府与市场的关系，创新与完善经济政策，优化利益导向机制，为生态文明建设提供有效经济激励。

“双管齐下”的产业政策

    当前产业准入的环境标准不一致，产业政策不协调、不配套、不细化，由此造成守法成本高，违法成本低，执法很吃力，责任难追究。应同时从增量和存量方面进行调整。

    在增量方面——严格市场准入，完善产业准入的环境标准，提高准入门槛，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。对于未批先建的项目一定要加强监管。在存量方面——完善市场退出机制，对不符合生态文明要求的现有产业，通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段限制其生产能力，加快淘汰落后产能，促进产业转型升级。对于重点生态地区应依法关闭所有污染物排放企业，确保污染物“零排放”，难以关闭的，必须限期迁出。

“与时俱进”的财政政策

    财政政策应有利于绿色发展和生态文明建设。分税制已实施20年，贡献巨大，但其中的部分政策已经不太适应当前经济社会发展的需要，应按照建设生态文明的要求加快推动财政体制改革。

    一是各级政府加大对生态文明建设的财政资金投入，确保用于节能环保、循环经济、生态修复等方面的财政投入增长速度快于全国财政收入增长速度。统筹整合现有节能减排专项资金、可再生能源专项资金等，形成合力。二是财政补贴必须兼顾生产与消费。在加大对发展循环经济，推进清洁生产、节能减排、节地节水项目和企业的政策扶持的同时，采用绿色补贴方式推广节能产品，扩大绿色产品消费的补贴政策。三是完善政府采购制度。继续扩大政府绿色采购的范围和比重。绿色节能产品要优先列入政府采购目录，各级政府应优先采购列入国家“环境标志产品政府采购清单”和“节能产品政府采购清单”的产品。四是建立对生态区居民的直接补贴政策。完善财政对农产品主产区、重点生态功能区的一般性转移支付制度。增强这些地区基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。

“定位精准”的税收政策

    我国主要能源资源定价不合理（煤、电、水等），税收政策对生态文明建设的支持力度不足。一是加快资源税改革。调整计征办法，尽快由“从量计征”改为“从价计征”。提高煤炭、原油、天然气等资源税税额标准，提高稀缺性资源、高能耗、高污染矿产品的资源税税负，理顺能源产品的价格形成机制。并逐步将水、森林、草场资源等稀缺性、易受破坏的自然资源纳入资源税征收范围。二是加快环境税改革。目前我国缺乏直接针对环境污染和生态破坏所征收的独立环境税种，研究开征适用于各类主体功能区的环境税迫在眉睫。三是加快完善既有税收政策。加大对节能节水环保设备和产品研发费用的税前抵扣，出台对相关企业实行一定的增值税、所得税减免优惠政策。将不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，对符合节能标准的产品给予一定程度的消费税优惠，增强其环保效果。全面推行“营改增”改革。调整抑制“两高”产品出口的税收政策。

“差别引导”的价格政策

    生态文明建设必须利用好价格政策，建立健全反映市场供求、资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的价格形成机制。价格体系必须市场手段和行政手段两手都要用，用行政手段控制资源稀缺程度和环境损害成本，用无形的市场手段调控市场供给。应改变初级产品价格过低和制成品价格偏高的格局，使西部地区得到合理的收益分享。

“公平正义”的补偿政策

    生态文明建设必须切实实施好主体功能区划，抓紧在主体功能区之间实行基本公共服务均等化为导向，体现公平正义的生态补偿政策，调整利益相关者的利益分配关系。

    一是完善财政转移支付。按照“谁保护、谁受益”，“谁改善、谁得益”，“谁贡献大、谁多得益”原则，加大生态环保财力转移支付力度，保障限制和禁止开发区居民能享受均等化的基本公共服务，提高各地保护生态的积极性。积极探索建立地区间横向转移支付机制，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。通过国家纵向和区域横向的“双向转移支付”，健全区域利益补偿和分享机制。二是实施国家生态专项补助政策。建立重点生态功能保护区和自然保护区财政专项补助政策。完善对省级以上自然保护区、海洋自然保护区的财政专项补助政策，调动各方参与生态建设的积极性。参照国际标准，矿产资源补偿费以及探矿权、采矿权使用费及价款收入进一步向矿山生态环境治理和修复倾斜。三是探索建立饮用水源保护区生态补偿机制，完善跨界河流水质水量目标考核与生态补偿办法，逐步建立下游地区对上游地区的补偿机制，提高源头地区保护水源的积极性和受益水平。

“绿色为本”的金融政策

    应注重发挥金融政策在生态文明建设中的杠杆作用，引导社会各方共同发挥“正能量”。鼓励金融机构加大对清洁生产企业的信贷支持。加强对限制性产业的贷款审批制度，提高高耗能、高排放项目信贷门槛。推行知识产权质押融资等新模式，鼓励政策性信贷资金向生态环保建设倾斜。积极争取国际金融组织的绿色信贷支持。对环保产业和其他产业实行差别化的利率政策。完善生态环保建设信用担保体系，建立高环境风险企业保证金制度。完善绿色保险服务，推进实施巨灾保险、环境污染责任保险等政策。鼓励和支持有条件的清洁生产先进企业通过上市、发行债券等资本运作方式筹措发展资金，鼓励和支持上市公司通过增发、股权再融资等方式筹措资金用于节能减排。鼓励多渠道建立生态产业发展基金，拓宽直接融资渠道，吸引各类社会资本助推生态产业发展。

    （国家行政学院生态文明研究中心 执笔人：樊继达）