我国新时期的反贫困战略

    2014年4月1日上午，习近平主席在比利时欧洲学院的演讲中指出，“根据世界银行的标准，中国还有2亿多人口生活在贫困线以下，这差不多相当于法国、德国、英国人口的总和。”

    在我的印象中，这应当是中国最高领导人在国际场合首次以世界银行的贫困线标准来说明中国的贫困问题。它至少向世界传递出如下信息：一是中国虽然在30多年间取得了举世瞩目的发展成就，但仍是一个贫困问题客观存在且较为严重的发展中国家；二是30多年的高速增长已经使综合国力与人民生活水平持续得到大幅度提升，我国也需要以相应的国际标准来评估自己的贫困问题，世界银行的贫困线标准即人均日收入2美元应当成为重要的参照系，这无疑是一个追求更高的发展目标；三是中国反贫困政策涵盖的对象将进一步向更大规模的低收入群体扩展，这将是新时期反贫困政策的一个飞跃。

    在过去30多年间，我国在反贫困方面所取得的成就为世界所公认，全球深度贫困人口的减少主要体现在中国深度贫困人口的减少上，这无疑是中国发展对人类发展的重大贡献。贫困问题仍然是我国发展进程中客观存在的重大现实问题。

新时期的贫困问题具有显著特点

    1.绝对贫困现象在绝对减少，而相对贫困现象在相对上升，贫困人口总量仍然规模庞大。

    根据2011年国家确定的人均年收入2300元人民币（相当于人均日收入1美元）的贫困线标准，全国还有近10%的人口生活在这一贫困线下；如果按照世界银行人均日收入2美元的贫困线标准计算，则还有2亿多人口生活在这一贫困线下；这些生活在贫困线下的城乡居民，虽然温饱问题已经解决，但因收入偏低仍然可能陷入相对贫困状态而难以自拔。因此，新时期的反贫困任务依然十分繁重。

    2.因改革带来的新增贫困人口现象在绝对减少，而贫困人口的代际传递现象却在相对上升，两极分化的社会风险在不断积累。

    由于城乡之间、区域之间发展失衡的格局并未从根本上得到扭转，收入分配领域与一些制度安排存在着权益不公与失范，当今社会亦在一定程度上呈现出一种强者愈强、弱者恒弱的现象，一些城乡低收入家庭在教育、就业、收入、发展机会等方面处于越来越不利的地位，贫困代际传递现象已经出现，这是一种值得高度重视的贫困现象，也是急切需要采取有效行动来加以解决的问题。否则，整个社会就会走向两极分化，这不仅将撕裂不同社会阶层的关系，而且将难以避免贫富之间的尖锐对抗。

    3.一般意义上的县域贫困现象在不断缩减，而集中连片的区域贫困问题依然很深刻，要真正解决绝非易事。

    在一些中西部连片贫困地区中，发现这些地区的共同特点是经济基础薄弱、产业支撑乏力、公共设施落后、基本公共服务供给缺乏。即使是最低生活保障制度，也因为当地财政困难，其受助人口的贫困深刻程度虽然明显高于其他一般贫困地区，但获得的低保援助却非常有限。因此，中央确立重点推进14个集中连片地区的扶贫战略是非常正确的政策取向，也是有针对性的，但要真正解决起来亦非易事，因为集中连片贫困地区都是难啃的“硬骨头”。

    4.乡村贫困问题已经得到了极大缓解，而城镇贫困问题却会日益突出，非贫困的农村人口可能变成贫困的城镇人口。

    伴随农村承包责任制的推行和农村劳动力到非农领域就业的大规模化，农村居民收入保持了持续大幅增长势头，加上近十年来奉行“少取、多予”的惠农政策，免税、补贴加社会保障制度的普及，乡村贫困问题确实得到了极大缓解。然而，农村人口大规模地向城镇转移后，却可能成为城镇新增贫困人口的主要来源，因为这部分进城务工人员的收入普遍偏低，要承担起较乡村更为昂贵的城镇生活成本绝非易事；而年轻一代的城市人也可能因房价与其他生活成本的持续攀升而陷入贫困状态。

    5.物质贫困问题在快速化解，而精神贫困问题却越来越成为严重的社会问题。

    物质贫困的化解并不意味着精神贫困问题在同步缓和。事实上，精神文化生活的匮乏，艰苦奋斗和自力更生的式微，公益责任和互助意识的弱化，再加上政策歧视与社会排斥的客观存在，既导致了整个社会价值多元化和以自利为追求目标的取向，也带来了公众对社会公平的认可度偏低、不安全感与焦虑情绪蔓延等。所有这些，均显示了当前社会的精神贫困问题值得高度重视。因此，国家的反贫困战略不仅要继续向物质贫困宣战，同时还要向精神贫困宣战。

    综上，面对已经发生深刻变化的贫困现象，新时期的反贫困战略亦需要与时俱进。

    切断贫困的代际传递，还需要更科学的统筹规划，并尽快完善各种制度安排

    第一，应当在提供公正、有效的制度供给上下大功夫。在中国经济已经具备日益雄厚实力的条件下，新时期的贫困问题及其解决程度将越来越取决于相关制度安排的公正与有效。为此，有必要全面评估现行制度安排与政策措施，而推进城乡一体化的社会保障制度建设、深化收入分配改革并确保分配正义、促进区域之间与群体之间基本公共服务均等化、促进平等就业、实现同工同酬、提高公共资源的扶贫与济贫精准度、建立扶贫退出机制、尽快消除一切制度安排或政策中的歧视现象，无疑应当成为新时期反贫困战略的关键组成部分，也是应当优先考虑的部分。只有确保相关制度供给的公正与有效，才能从根本上解决贫困问题。

    第二，必须充分调动社会资源与市场资源，不断壮大反贫困的物质基础。反贫困离不开相应的物质基础，不仅需要有相应的政策引领，还迫切需要有合理的机制来利用公共资源撬动社会资源与市场资源。如果能够形成公共资源、社会资源、市场资源三种资源并举，做到在公共资源的牵引下各显其长、各施其能，则反贫困的效果将会更加明显。当务之急是要强化社会资源的动员机制，充分利用税收优惠、购买服务等方式，助推社会资源参与反贫困；同时，为市场资源投向反贫困领域设计更加合理的牵引政策，包括合理规划产业布局、细化税收优惠政策、明确金融政策支持等，以便为市场主体参与反贫困提供行动指南和稳定预期。还应当为市场主体、社会组织乃至个人参与反贫困行动建立相应的褒奖机制。

    第三，需要多管齐下，真正形成立体型的反贫困新格局。根据针对贫困地区与困难家庭的调查，新时期的反贫困需要的是立体型的应对机制。因此，除了加大资金投入、加快基础设施建设等外，还特别需要产业扶贫、金融扶贫、技术扶贫、信息扶贫、教育扶贫、就业扶贫、文化扶贫、减灾扶贫、医疗扶贫，等等。特别是在新型城镇化与新农村建设中，更要尽快形成立体型的反贫困新格局。用普惠性政策解决普遍性问题，用个性化服务解决特殊性问题，双层并行、多管齐下，应当成为新时期实施反贫困战略的基本取向。如果确立了立体型的反贫困格局，就能够为各界、各方参与反贫困提供更加适宜的途径，进而广泛调动各种资源，共同促进中国贫困问题得到解决。

    第四，应当在反贫困政策推进中实现城乡协同、救扶结合。只有城乡协同地推进扶贫开发，并赋予新时期扶贫工作以新使命，才有利于全面解决我国的贫困问题。现行社会救助体系的框架虽然得以建立，包括最低生活保障、教育救助、医疗救助等在内的各项救助措施确实惠及上亿人口，但各种专项救助迄今仍只简单地叠加在低保制度之上，大多数低收入家庭并不能得到相应的公共援助，这样极易形成贫困陷阱与贫困的代际传递。

    第五，新时期的反贫困还必须将保护生态环境、改善生态环境纳入其中，尽最大可能避免以牺牲环境为代价。在一些贫困地区，物质生活虽然艰苦，但生态环境却较为优良，如果在实施新一轮扶贫开发时以牺牲环境为代价，结果可能是带来短期收益而让当地居民丧失最为珍贵的自然“福利”，发达地区与城市已经出现的严重环境污染以及为此正在付出的高昂代价，应当视为深刻教训。因此，有必要将保护生态环境、改善生态环境纳入新时期的反贫困战略中，并采取切实有效的行动确保其得到贯彻落实。

    （作者单位：中国人民大学）