前瞻预算法修改

    十八届三中全会对财税体制改革作了部署，即将提交全国人大常委会三审的预算法修正案草案让人充满期待。

    4月14日，十二届全国人大常委会第二十一次委员长会议决定，十二届全国人大常委会第八次会议4月21日至24日举行。委员长会议建议，常委会第八次会议继续审议预算法修正案草案。

    这将是新一届全国人大常委会组成以来，首次审议预算法修正案草案，也是预算法修法进入立法程序后进行的第三次审议。

    预算法是预算管理的基本法律，对国家政治、经济生活有着极为重要的影响，被称为“亚宪法”。正因为如此，修法的过程并不容易。十一届全国人大常委会任期内，先后于2011年12月和2012年6月两次审议了预算法修正案草案，并在2012年下半年向社会全文公布征求意见。一个月时间里，立法机关收到了超过33万条网上意见，全社会的关注度可见一斑。

    党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。在深化财税体制改革方面，全会部署的首要改革任务即是改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。预算法修改三审在即，多位财税法专家接受本报记者采访时均表示，对这次审议“充满期待”。

“建议对立法宗旨作出修改”

    现行预算法制定于1994年。法律第一条开宗明义，规定的立法宗旨是：为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，制定本法。

    在之前的两次审议中，这一条没有改动。中国人民大学法学院教授朱大旗说：“我认为，预算法的立法宗旨一定要改。”

    朱大旗表示，立法宗旨体现的是预算法的根本价值和基本精神，对整个预算制度的建构有指导作用。现行预算法颁布时，我国尚处于从计划经济向市场经济转轨的初期，立法宗旨强调的是国家中心地位，由此导致在具体制度设计上，预算法的行政管理的色彩十分浓厚，人大及其常委会对预算的审查、监督等规定则相对抽象，纳税人对政府预算的知情、参与、监督等内容几近空白。

    “20多年来，我国的经济社会状况已经发生了翻天覆地的变化。”朱大旗说，“建议立法机关对预算法的立法宗旨作出修改。要使人们认识到，预算本质上是人民通过人大管理政府的工具，要用预算制度对政府的收支行为进行最严格的规范、控制和监督。”

“预算公开应更进一步”

    2010年被人们称为中央部门预算公开元年。那一年，30多个中央部委相继在官方网站上“晒出”了2010年部门预算。此后，“三公”经费公开也逐渐走向深入。

    2012年公开征求意见的预算法修正案草案二审稿，对预算公开作了规定。草案明确：经本级人大或者本级人大常委会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。二审稿还规定，预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。

    “一方面要求预算公开，另一方面又把公开的具体办法交给国务院去规定。这是典型的授权立法。人大是立法机关，而国务院是执行机关。国务院一边花着钱，一边又自己决定何时公开、怎么公开，这在法理上有问题。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光说，“建议预算法更进一步，对预算公开的时间、程序、具体办法等作出明确规定。”

“对地方债应疏堵结合”

    作为单一制国家，现行预算法明确要求地方预算做到收支平衡，不列赤字。但近年来，地方政府举借债务的现象愈演愈烈。审计结果显示，截至2012年底，地方政府负有偿还责任的债务为9.63万亿元；到了2013年6月，增加到10.89万亿元。

    地方债问题一直饱受争议。预算法修正案草案二审稿延续了现行预算法的规定，没有作出改动，即除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

    “从健全分税制的角度来看，从规范地方政府收支来长远考虑，我认为还是应当适度赋予地方政府发债权。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。

    在施正文看来，地方政府通过借钱，事实上已经形成了很大规模的债务，这些债务游离在预算法之外，具有很大的风险性。“这种情况下，法律应当适度赋予地方政府发行债券的权力，同时进行严格规范的监管，用疏堵结合的方式，把风险控制住。”（本报记者 王逸吟 殷泓）