“摸着石头过河”

    说起澳大利亚，人们很难回避与之紧密相关的海洋。因为澳大利亚是一个岛屿型的大陆国家，海洋面积要比其陆地面积大得多；而且海洋还是构成澳大利亚经济的一个重要组成部分，对当地人们的生活环境，乃至日常生活都有着至关重要的影响。

    根据澳公共利益智库政策发展中心2011年的一份报告，与海洋相关的产业每年对澳经济的贡献达到690亿澳元，而来自海洋自然循环所产生的经济效益至少超过250亿澳元。就算只按澳官方经济统计中所认可的海洋经济产值，即商业渔业、船舶建造、海上旅游和海上油气等，每年也高达440亿澳元。作为劳动密集型产业的海洋渔业不仅分布广泛，而且为澳大利亚沿海各地众多小城镇的居民提供了宝贵的就业机会。单是与海上垂钓相关的产业，每年所创造的产值就高达18.5亿澳元。

    澳大利亚人沿海而居，全国除首都行政区以外，其他所有州和行政区都有漫长的海岸线，而悉尼和墨尔本更是人口稠密地区，两地人口的数量将近澳大利亚总人口的一半。海上体育活动，诸如游泳、冲浪、潜水、游船等等，都是许多澳大利亚人钟爱的户外运动。星罗棋布的大小海湾，各式帆船、游艇密布其中。众多的海滩和独特的海底珊瑚和动植物，每年都吸引着大量来自世界各地的游客。正如澳大利亚公共利益智库政策发展中心在其报告中所指出的，澳大利亚人对于海洋有着“深厚而持久”的感情，它不仅反映在人们日常的户外体育和娱乐活动中，更深入到当地人的宗教和文化传统、艺术创作和设计、教育和研究之中。

    长期以来，澳大利亚一直十分重视海洋经济的开发和保护的并行不悖，科学地利用海洋、与海洋和谐共存的理念深入人心。澳大利亚不仅是世界上最先通过区域性海洋经济发展规划的国家之一，形成了较先进的海洋经济管理模式，而且在相关法律制定、科研和人才培训等方面，也取得了许多骄人的成绩。

    早在1998年，澳大利亚就发布了全国性的“海洋政策”，推进协调一致的基于生态系统的海洋可持续开发和管理目标。2000年6月又成立了“国家海洋办公室”，协助由联邦涉海部门领导组成的“国家海洋部长级理事会”实施这一政策规划。但是，由于联邦和地方政府在管辖权等问题上存在严重分歧，海洋区域规划模式进展缓慢，到2004年才达成一个东南海域规划。2005年10月，澳大利亚放弃了“基于政策的海洋区域规划”模式，转向采取区域规模更小的“生物区”模式，并通过立法授权，改由联邦环境部专门实施，“国家海洋办公室”也改为专对环境部负责，“国家海洋部长级理事会”也于2006年宣布解散。这些由政策到立法授权的调整，避免了政出多门、协而不果的弊端，取得了明显的实效。到2007年7月，就在澳东南联邦管辖海域新建了13个具有法定权限的海洋保护区。

    立法保障是澳大利亚海洋经济开发和保护的一个重要方面。据不完全统计，澳大利亚联邦和各地方政府共有600多部法律与海洋有关。这些法律广泛涉及海洋相关产业，包括造船业、海运、渔业捕捞和水产养殖、旅游、海洋石油与天然气开采等方方面面。比如，澳大利亚各地都对娱乐性垂钓实行“许可证”制度。维多利亚州就规定，除年龄在18岁以下的未成年人和70岁以上的老龄人，任何人在维多利亚州海域、河流或河口以任何方式进行垂钓、拾贝等行为，都需要交费申请许可证。即便如此，也不是在所有水域都可以进行垂钓。许可证对垂钓所用的饵料、鱼的种类和大小等，都有明确的限制。身着制服或便衣的执法人员同时会在各水域巡逻，一旦被发现无证垂钓，最高可被罚款12万澳元或被判10年监禁，并没收鱼具。

    澳大利亚十分重视海洋科学的研究、资源调查和相应人才的培养。澳大利亚顶尖的联邦科学与工业研究组织、地球科学局和海洋科学所都承担着与海洋开发和保护有关的科研项目，并与包括南极局、农业科学局等部门保持着密切合作。各部门建立了横向海洋科研计划，加强海洋各领域的基础研究和应用研究。澳大利亚政府海洋政策科学顾问小组负责协调和促进这些研究合作，并负责向政府提供制定和海洋政策的建议。2009年，海洋政府科学顾问小组发布了首个战略性的国家海洋研究和革新框架《一个海洋国家》；2013年3月，该小组又发布了《海洋国家2025》报告。同时，澳大利亚还成立专门机构搜集海洋和沿海区域具有社会和经济价值的数据信息，建立海洋数据库，为科学决策海洋开发和保护提供可靠依据。为满足海洋开发和保护的需求，澳大利亚还建立起依托大专院校、相关企业和社会机构的不同层次的人才培训计划，政府则从政策和资金上予以支持。

    有关数据显示，澳大利亚目前在周边海域已经建立起200个各类海洋保护区，其中包括联邦海洋公园、鱼类保护区、水产保护区、环境保护区、海上公园、沿海公园等，总面积310万平方公里。根据1999年的环境保护和生物多样性保护法案，保护区管理方案最多每10年审定一次；在审定期间，则实行“保持现状”的过渡性方案。

    澳大利亚海洋经济潜力巨大。澳大利亚海洋政策科学顾问小组在其《海洋国家2025》报告中指出，到2025年，海洋产业每年的综合产值将有望达到1000亿澳元。但同时，也面临着巨大的挑战。该报告从战略角度列出了同时与澳大利亚密切相关的6大全球性挑战，即海洋主权和海上安全、能源安全、粮食安全、生物多样化和生态保护、气候变化、资源分配等。报告指出，澳大利亚为大洋所环绕，保持海上“良好秩序”对海上运输、贸易等至关重要；澳大利亚海域具有丰富的油气资源，而且可再生的海浪、海潮和风力资源潜力巨大；世界人口的增加和生活水平的提高，将进一步加重海产品在世界粮食安全中的份量；尽管澳大利亚在生物多样性保护上处于领先地位，但许多海域的生物多样性状况仍处于不为人知或知之甚少的阶段；气候变化不仅减弱了海洋自然吸收温室气体的能力，而且海水温度和海平面的上升也严重影响了海洋产业和沿海地区的安全；平衡海洋资源分配和保护生态系统的矛盾依然尖锐。

    澳大利亚公共利益智库政策发展中心在其2011年的一份报告中也指出，在众多影响澳大利亚海域生态的问题中，过度捕捞尤为突出。报告认为，由于澳大利亚大陆土地贫瘠，大陆架较窄，且东西两边海流都是南向的，水温较高，所以，尽管澳大利亚拥有世界第三大渔区，但其产量却不足1%。在2004年至2005年达到顶峰后，澳大利亚的捕捞量在过去10年中约平均稳定在年产25万吨；而野生捕捞量则由顶峰年份的23.6万吨下降到2008年至2009年的17.3万吨。报告说，澳大利亚现行的海洋保护和渔业管理政策在恢复鱼群数量上取得了一些效果，但是，一些监测数字显示，42%的鱼类面临过度捕捞的威胁，或情况不明。报告指出，尽管澳大利亚在海洋鱼类和资源管理上处于相对领先的地位，但也忽视了一些重要的领域，如需要制定相应政策以确保澳大利亚海洋经济规避全球风险等。

    近年来在舆论中持续发酵的与海洋产业安全、开发和保护相关的一个接一个的热点问题，再次将海洋相关的政策问题提了出来。这些问题包括：澳大利亚与日本围绕日本在南太平洋海域捕鲸展开的外交争战，货运船只在大堡礁海域的通行，大型渔船在澳大利亚海域的捕捞作业，海上油气的开发和港口基础设施的扩建等等。这些问题不仅复杂，而且牵涉面广，需要科学决策、妥善解决。澳大利亚海洋政策科学顾问小组在《海洋国家2025年》报告中也强调指出，自2009年以来的4年中，澳大利亚在海洋产业、经济专属区的管理机制和海洋研究的革新投资中都取得了重要进展，应该将关注点“重新”放到海洋科学在澳大利亚复杂的海洋政策和管理环境中的作用上来。（本报驻堪培拉记者 陈小方）