以构建有中国特色公益服务体系为主题的事业单位改革

    事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,是公共服务体系的重要组成部分。这次事业单位改革与以往不同的突出特点在于,十分明确地提出以促进公益事业发展为目的。按照中央部署,经过10年左右的事业单位改革,初步建立起基本公共服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

    事业单位改革要与基本公共服务均等化进程相适应

    未来的5—10年是我国经济社会发展十分关键的时期。加快发展社会事业与改善民生,对公益服务的需求更加迫切、更为艰巨。为此,推进事业单位改革,将进一步明确事业单位公益属性的功能定位,以使事业单位在实现基本公共服务均等化方面发挥重要的主体作用。经过30多年的改革开放,我国已从以温饱为主要目标的生存型阶段全面进入到以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。由此,社会需求结构发生明显变化,公共需求全面快速增长。例如,1990—2009年之间,城镇居民发展型消费占比从36.3%上升至53.01%。随着全社会需求结构的重大变化,公共产品短缺取代私人产品短缺成为发展型新阶段的突出矛盾。我国全面进入发展型新阶段后,广大社会成员由过去主要关注温饱问题上升为更多地关注教育、医疗、文化等民生关系密切的领域。随着人民群众社会需求结构的不断升级,对以基本公共服务均等化为主要内容的公益服务提出了更高的要求,“面对新形势新要求,我国社会事业发展相对滞后,一些事业单位功能定位不清,政事不分、事企不分,机制不活;公益服务供给总量不足,供给方式单一,资源配置不合理,质量和效率不高;支持公益服务的政策措施还不够完善,监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展,迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决”。在这个特定背景下,加快推进事业单位改革,要从我国进入公共产品短缺时代这一现实背景出发,强化事业单位公益属性,通过改革使其真正成为公益服务的主要载体,以不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的现实需求。

    作为公共产品的主要生产者,衡量事业单位改革成效的标准,不是裁减了多少人员,节约了多少财政支出,而是能否满足社会公共需求结构变化,并有利于推进基本公共服务均等化进程。应当说,过去二十余年来数次事业单位改革难以取得突破和重要进展,根源在于改革的重点陷入到减轻财政包袱、缩减人员上。由此,不仅改革难以推进,还容易形成改革目标不清、方向不明的状态。新阶段推进事业单位改革,就是要放在全国公共服务体系建设大框架下通盘考虑,跳出事业单位改事业单位。例如,从人员规模角度看,要适应全社会公共需求的大趋势,有增有减。2006年我国城镇登记失业人数为847万,如果按每人服务50人的国际标准,需要公共就业服务人员17万人左右,而同期职业介绍机构从业人数仅为12万左右。为此,这次事业单位改革的指导思想十分明确,不是简单地减人、减机构、甩包袱,更不是把事业单位搞小变弱,而是促进公益事业发展壮大,不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。

    以强化公益性为主线推进事业单位转型

    适应于全社会公共需求不断增长的大趋势,新阶段推进事业单位改革,要以构建有中国特色公益服务体系为主题、以强化公益性为主线。首先,要回归公益性。事业单位的定位不清,已成为日益突出的问题,既负责公共产品生产,同时还承担着某些行政职能和市场职能,行政性、公益性和市场性错综复杂地交织在一起,加大了改革的难度。上世纪90年代改革的主要做法是,“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外,其他事业单位每年减少财政拨款1/3,争取三年基本达到自负盈亏”(1998年全国人大九届一次会议)。实践证明,以减少财政拨款为主要目标的事业单位改革,在一定程度上会使其属性逐步从公益性转向逐利性,从“普遍服务”转向“价高者得”,追求利润、以营利为主积累的矛盾与问题积重难返。新阶段推进事业单位改革,要“坚持以人为本,把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点”。当前,许多事业单位因人设岗,“人浮于事”的问题还比较突出。事业单位改革就是要以保障基本公共服务供给为目标,打破传统的“以钱养人”的制度安排,从“以钱养人”转向“以钱养事”。为此,要明确其作为公益服务生产主体的基本定位,把公益性回归作为事业单位改革的首要目标和基本衡量标准。就是说,事业单位改革需要从注重单位利益向注重公共利益回归,努力成为公益服务体系建设中的主要载体和重要支柱。其次,要强化专业性。一方面事业单位集中了我国绝大多数教科文卫等方面的专业人才;另一方面事业单位的公益性服务有非常强的专业性,知识密集型的特点突出。例如,公立医院改革和各类学校改革,如果不能有效地调动高度专业化的医护人员和教师的积极性,就很难说改革取得了成功。正如中央文件要求的,事业单位改革要“充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性,真正激发事业单位的生机与活力,不断提高公益服务水平和效益,促进公益事业大力发展”。从强化专业性的要求出发,事业单位改革要弱化行政色彩,着力强化专业性,要更多地按专业属性管理,改善公益服务质量和绩效。这次事业单位改革将从事公益服务的机构细分为公益一类和公益二类,并规定用5年左右的时间,对从事公益服务的事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面的改革取得明显进展;在管办分离、完善治理结构等方面的改革取得较大突破,以尽快建立起有中国特色的公益服务体系。

    事业单位改革牵动经济社会发展全局

    事业单位改革是我国改革开放总体布局的重要组成部分,与经济、社会、政府等方面的转型紧密联系,相互影响。首先,它对经济发展方式转变有着重要作用。“十二五”将是我国经济发展方式转型的关键时期。转变经济发展方式,重要的是把13亿人的潜在的消费需求释放出来,扭转投资消费失衡的格局,形成经济增长的内生动力。当前,推进事业单位改革就是要放在经济发展方式转变的全局中统筹考虑。在我国现阶段,释放和扩大社会总需求与基本公共服务均等化直接相联系。在这个背景下,以强化公益性为主线推进事业单位改革,有利于提高城乡居民消费倾向;有利于缓解收入差距和提高消费率;有利于提高劳动者素质和自主创新能力。其次,它对建设和谐社会有着重要作用。我国正处在社会转型十分关键的时期,利益主体和利益关系趋于稳定,利益博弈成为常态,社会矛盾和社会危机因素不断增加。在这个特定背景下,社会发展与社会转型对公益机构改革的需求明显加大。例如:保障和改善民生,直接依赖于公益事业发展。推进以公益性为主线的事业单位改革,打破限制公益事业发展的体制机制障碍,才会不断促进公益事业更好地发展;化解社会矛盾和社会危机因素,依赖于基本公共服务供给的有效性;协调利益关系、缓解利益矛盾,需要充分发挥公益机构的公益性作用。此外,以公益性为主线的事业单位改革,会明显强化政府的公共服务职能,有利于加快政府转型,建设公共服务政府。正如中央文件指出的,“分类推进事业单位改革事关经济社会发展全局,是一场广泛而深刻的变革,任务复杂艰巨。各地区各部门要高度重视,坚定信心,精心组织,攻坚克难,确保改革顺利推进”。