城市规划应注重科学和长远

    日前，中国社科院城市与环境研究所公布了《城市规划的工作进展与完善方向》报告，总结了目前我国城市规划的现状并对未来完善方向提出了看法。报告中指出我国一些地区在城市规划中存在的弊病，在社会上引起强烈反响。城市规划关系到我们的生活环境，关系到我们的生活质量。记者为此采访了该报告的主要起草人——中国社科院城市与环境研究所研究员宋迎昌。

    地方规划种类太多太滥

    记者:《城市规划的工作进展与完善方向》报告揭示出我国很多地方的城市规划在操作和实施上，还存在着很多问题，能具体谈一下吗？

    宋迎昌：具体而言，首先是有些地方规划种类太多太滥、实施协调难度大。目前我国的规划，涉及到空间布局和空间管制的主要有两个，一个是住房和城乡建设部主抓的城乡规划，一个是国土资源部主抓的土地利用规划。由于规划理念、规划期限、规划方法、规划思路和规划主管部门不同，在实际操作中这两个规划时常发生摩擦，需要付出极大的耐心进行协调。此外，各个行业部门都有各自的规划，所规划的项目都会涉及到规划控制和用地需求，也都需要与城市规划和土地利用规划协调。

    目前进行的城市规划，多数是政策要求必须编制的，即使地方政府自愿开展规划，多数也是利益博弈的需要，带有明显的利益倾向性。

    众所周知，城市规划必须服从自然规律，服从经济社会发展规律。遗憾的是，目前我国开展的城市规划，参与规划的规划师多数对自然规律和经济社会发展规律不甚了解。

    在城市规划的实际操作中，由于受到土地财政和权钱交易等利益驱动，规划控制指标往往成了可以讨价还价的筹码，规划缺乏应有的控制性。

    跨行政区规划实施的协调性不够也是十分突出的问题。很多地方区域管制成了盲区。由于内部存在多个行政主体，利益取向不一致，难以采取协调一致的行动。

    此外，规划实施缺乏配套政策支持，实施效果大打折扣，规划实施监督机制不健全，规划监督难缺位等问题也让城市规划成为一纸空谈。

    很多规划对历史文化缺乏应有尊重  

    记者：对于历史遗存的保护也是城市规划中必须关注的问题，目前的城市规划是否给予了应有的重视？

    宋迎昌：历史文化名城名镇名村是我国文化遗产的重要组成部分。自1982年以来，国务院已公布了历史文化名城110座，住房和城乡建设部与国家文物局公布了中国历史文化名镇名村251个，各省、自治区、直辖市人民政府公布的省级历史文化名镇名村已达529个，基本形成了历史文化名城名镇名村的保护体系，覆盖31个省市自治区。2008年4月2日，国务院第3次常务会议通过的《历史文化名城名镇名村保护条例》的出台是继《文物保护法》和《城乡规划法》之后，对历史名城名镇名村保护管理的又一项重要法规。

    但是仅仅有法规还是不够的。我们看到，在一些城市规划中，对于历史文化传承的伤害也是不可忽视的。目前实施的城市规划，普遍存在着贪大求洋，对城市发展的历史文化缺乏应有的尊重，导致城市在旧城改造过程中不时出现破坏历史文化遗存的现象发生。更为突出的是，一些地方在保护历史文化名城（镇、村）规划的名义下，大搞开发性保护，造成难以弥补的遗憾。规划实施无视历史文化遗存和传承，使城、镇、村沦落为文化的沙漠。

    记者：我们看到，在不少地方，城市规划已经成为“城市之痛”，给城市生活带来很多负面影响。

    宋迎昌：的确，不科学的城市规划会给城市带来非常严重的后果。一是不尊重自然规律而导致城市自然灾害频繁发生，而最终导致人民群众生命和财产安全得不到保障。二是不尊重经济发展规律而造成城市建设成本高昂，给纳税人带来沉重负担，造成了极大的经济浪费。三是不尊重社会发展规律而侵犯人民群众合法权益，造成干群矛盾冲突，甚至演变为群体恶性事件，不利于构建和谐社会。在一些地方，城市规划成了官商游戏。在开发商利益的主导下，城市建设存在诸多隐患，包括建筑安全、环境保护、城市风貌等方面。 

    应科学编制城市规划

    记者：怎样才能让城市规划更具科学性和长远性，成为城市居民看得见摸得着的“幸福”呢？

    宋迎昌：要解决城市规划中的问题，完善现在的城市规划，我们要做的就是“对症下药”，克服现有城市规划中的弊端。

    首先要打破各部门各自为政、自我规划的格局，从根本上清理规划种类太多太滥的问题，构建一个覆盖城乡、规划体系完善的“大规划”格局，将各部门规划纳入“大规划”体系，从而避免规划自相矛盾、利益错综复杂、协调利益困难和政出多门等现象的发生。

    其次要完善规划体系，将国土规划、城镇密集地区规划、都市圈规划、城市群规划、经济区规划、流域规划等区域性质的规划纳入规划体系，作为法定的规划贯彻下去。

    科学编制城市规划，还离不开多方参与。规划是一门大学问，需要自然科学家、社会科学家、工程技术人员的积极参与。要改革完善目前的规划编制体系，实行开放式规划，尽可能让更多的自然科学家和社会科学家参与规划编制，参与规划方案论证。同时，让更多的社会组织和公民参与规划讨论，参与规划方案制定。规划是利益的重新调整，必然涉及到各级社会组织和公民的利益，要广开民意，吸纳民意，保障公民的知情权和参与权，以减少规划实施的阻力。

    逐步上收规划权，中央政府负责组织和出资编制四个直辖市的城市规划和跨省区的城市-区域规划，省（自治区）政府负责组织和出资编制市、县的城市规划和省（自治区）内的区域规划，市、县政府负责组织和出资编制乡镇规划，这样做的目的是保持规划的中立性，免受地方利益干扰。

    健全规划管理机制，实现规划、管理与监督分离。要健全规划管理机制，努力实现规划编制组织、规划项目审批和规划监督的分离。城市规划及其实施，要构建一个利益协调机制，要注重各个行为主体的利益平衡，尽量减少规划实施中的阻力，形成规划和谐实施的社会氛围。

    最后还要为城市规划方案编制出台实施政策细则，努力实现国家政策区域化、区域政策城镇化、城镇政策功能区化，并尽可能采取经济手段推进城市规划的实施。

    记者：现在很多地方的城市规划从纸上落到地面上以后，问题非常严重，是否还有弥补或者挽救的余地呢？

    宋迎昌：这些地方需要做的是重新论证规划方案，加大公众参与力度，实现“阳光规划”；经合法程序编制的规划一经批准，不得随意修改规划方案，尤其要注意城市主要领导变更时期保证规划的连续性和稳定性。

    题图：“2010第二届中国十大休闲城市”奖揭晓，杭州、成都、南京、银川等城市榜上有名。图为银川市新区“三馆两中心”（宁夏科技馆、图书馆、博物馆、银川文化艺术中心和银川国际会展中心）。新华社记者 王鹏摄