上一版
■赵秀荣
世界上许多国家由于生育率持续下降，加之人口寿命延长，社会进入老龄化。尽管世界不同国家人口变化的速度不同，但老龄化这一全球现象仍将继续主导21世纪。根据联合国2002年的预测，到2050年，包括欧洲在内的世界发达地区1/3的人口将达到60岁或以上；而在欠发达地区，老年人口占比将在20%左右。这些变化将影响人类生活的各个方面——从家庭结构、生活安排到经济活动、就业率和社会保障以及代际转移。因此，老龄化及年老的问题越来越受到关注。
在英国，长期以来，关于谁是“老人”以及何时进入“老年”更多地取决于个人的外貌和身体能力，而不是实际年龄。年老体衰者在《济贫法》（包括1601年的《济贫法》和1834年的新《济贫法》）下可以获得救助，但他们的身份是穷人，而不是老人，即他们被救济是因为穷，但不是因为老。1908年《养老金法》通过之前，英国老年人并没有法律意义上的身份。随着《养老金法》的通过，福利国家起步，英国政府开始从法律意义上定义“老年”——即领取养老金（退休）的年龄。因为与年龄相关的权利开始愈发重要，老年人由之获得法律身份，但这一历程长久，并且这一概念在一战、二战后不断被修订。
一
1601年《济贫法》要求教区当局为“老年人和无能力（impotent）的穷人”提供保障，但没有规定“老年”的具体年龄。《济贫法》的制定者和管理者都认为老年更多的是劳动能力丧失的问题，而不是年龄的问题，即老年人是指那些体弱多病、身体功能衰退，以致无法再自我谋生的人。时人认为，人可能会衰老，也可能无法养活自己，但只有当这两种情况同时出现在一个人身上时，此人才能被认为是老年人。这种观念一直持续到19世纪。由于缺乏法律的定义，济贫法管理部门根据每个人不同情况做出因应裁决，这样给了济贫机构很大的自由裁量权。因此，当时似乎不需要一个关于老年的标准定义，当时的民间组织也没有对老年的统一规定。18世纪末许多互助会对老年的规定也不同，如坎伯兰卡尔贝克的一个互助会向70岁以上的会员发放老年津贴，格洛斯特郡斯台普顿的一个互助会也遵循同样的作法，而在威斯特摩兰的柯比朗斯代尔互助会，每周向60岁以上的成员发放4先令的补助，无论他们能否工作。
1834年议会通过的《济贫法修正案》（通常称为新《济贫法》）也没有在全国范围内定义老年的概念。因为这部法案主要针对的是那些身体健全的穷人，老年人并不是其关注的重点。1834年新《济贫法》的主要原则是把教区联合起来建立“济贫联合区”；没有济贫院的地区要建造济贫院。济贫院执行严格的制度化管理，将丈夫与妻子、父母与孩子分开。济贫院内无论男女，无论年轻还是年长都要求努力工作，工作经常是一些单调乏味的工作，如采摘橡树果实或把石头敲碎。济贫院内穷人被迫穿制服，饮食单调，还要遵守严格的规则。毫无疑问，新《济贫法》非常不受欢迎，劳动阶级认为它是可憎和暴虐的，其目的是迫使人们远离济贫院，自我谋生。在新《济贫法》下，老年人被视为身体不健全的人的一个子群，即“丧失劳动能力的穷人”。他们没有自己的身份，属于“所有因身体或精神疾病、年老或年幼而不能通过赚取部分或全部（收入）生活的人，即患病的、年老的、孤儿和被遗弃的儿童”中的一类。
虽然在济贫院中没有官方定义的老年的概念，但不同济贫院都表现出对老人的区别对待，如威尔士北部的哈沃登济贫院“对待无劳动能力的老人和身强力壮的人有区别，前者受到照顾”，50岁以上的男性可以享用一些烟草和鼻烟，70岁以上的女性可以享用一些茶、糖和黄油。在切斯特济贫院也有类似的安排，一些“老家伙”甚至被允许除了麦芽酒外还可以喝一点杜松子酒。1836年，济贫法委员会表示，济贫院中超过60岁的穷人如果愿意的话，应该被允许用茶、黄油和糖替代饮食中其他不太理想的食物。选择60作为一个可以开始要求“特权”的年龄似乎只是基于济贫委员会的总体印象，之所以没有选择50岁，符合当时政府推行新《济贫法》的严厉基调。60岁以上的人被允许更好的饮食这一事实很快就造成了一种普遍的印象，即“年老体弱”的人就是60岁以上的人。但济贫院对老年人饮食的规定并不意味着60岁的老人获得法律身份。正如皇家老年贫困委员会得出的结论，“无论是法律还是条例，都没有规定男性或女性被视为年老体衰的任何年龄”。接替济贫法委员会职责的地方政府委员会也没有对老年做出具体的年龄规定，因为他们认为有些人可能70岁还身强力壮，而有些人可能65岁就衰老。因此，迟至19世纪30年代英国的老年人依然没有法律身份，他们受到救济是因其贫穷，并不是因其年老。
二
19世纪70年代和80年代的一些法案为那些经常涉及老年人福祉的民间组织设定了年龄限制，如1875年的《互助会法》和1887年的修订法规定“老年的定义是50岁之后的任何年龄”。但这种界定引起更多的混乱，因为一个人如果属于某个互助会，那么50岁就被认为是老年；如果不属于互助会，那么就没有一个适用他的法律定义——虽然大多数人都认为60岁的人是老年人。1895年皇家委员会意识到《互助会法》的定义低于普遍认可的年龄，因此建议“1875年《互助会法》第8部分的50岁应被65岁取代”，即互助会采用的老年的定义应与时人观念一致。
直到19世纪80、90年代政府开始认真讨论国家养老金计划时，国家对老年的法律定义才成为一个重要问题。这是因为如果政府要向老年人发放养老金，就必须制定一个普遍适用的老年的定义。政府就这个定义征求意见，人们很快发现，试图在传统基础上将身体功能与年龄相结合进行定义会导致不统一。一个人在高龄时养活自己的能力因个人及其职业而异，如19世纪90年代，50岁以上因病失业的男性在康复后往往很难找到工作；矿工一般超过60岁就不能工作；斯塔福德郡的摊贩一般都在55岁以后无法继续他们的生意；50岁的码头工人发现，除非贸易特别繁盛，否则很难找到工作。关于女性身体功能何时衰老也有不同的观点，在大多数行业，女性55岁停止工作。妇女工会联盟认为女工养老金领取年龄不应高于60岁。护理行业也是可以提前退休的行业：亚历山大女王皇家护理服务机构的护士可以在50岁退休，强制退休从55岁开始。盖伊医院的护士也有类似的安排，而伦敦医院的退休年龄为45岁。
由于未能找到任何有效的依据来选择一个年龄作为老年的官方定义，1898年的老年养老金委员会只是简单地引用不科学的估计和模糊感知的“舆论”。该委员会在其“方案A”中选择将65岁作为领取养老金的年龄，并以每周5先令作为补贴标准。
社会调查家查尔斯·布斯因对伦敦贫困状况、职业和宗教信仰的详尽调查使他成为政府及各种委员会咨询的主要人物。他认为“如果我们仅考虑男性通常的工作能力，对于大多数手工行业来说，60岁已经足够晚了，但有些行业就业压力较小，而且在大多数情况下，财务会在停止工作几年后恶化，因此我们发现在65岁贫困现象会突然增加，因此这个年龄通常被认为是体力耗尽、最需要养老金的时期”。最初，布斯赞成65岁开始领取养老金，但他制定了一个以70岁为退休年龄的计划。他声称鉴于国家财政有限，70岁以上的人更需要津贴。布斯最初的计划将耗资约22.5百万英镑，70岁的方案估计成本每年减少到1600万英镑，节省了近30%。
1900年，财政部委员会报告了1899年提出的国民养老金计划的成本，根据65岁、70岁和75岁的年龄进行了成本估算。按65岁作为养老金发放方案的总成本达75.5百万英镑，这在当时是一笔惊人的数字，而按70岁的人估计需要42百万英镑，按75岁的人计算只需20.5百万英镑。领取养老金的年龄为70岁，每年可以为政府节省33.5百万英镑，因为领取人数会比65岁的人少44%。由之可以看到，政府真正关心的不是人什么时候变老，而是政府财政可以支持多少岁变老。换言之，老年人法定概念由国家确立或改变。
在下议院关于1908年老年养老金法案的辩论中，正如所预料的那样，反对党对自由党关于国家养老金计划的提议进行了猛烈抨击——该计划为70岁以上的老年人每周提供5先令的补贴。批评针对的是养老金年龄的定义，许多议员认为养老金领取年龄太高，尤其是对产业工人而言。如亨利·布罗德赫斯特议员曾敦促为了产业工人的利益应该将领取养老金的年龄降低至65岁；因为“事实是，一个人在这种条件下工作了20年左右，人体的神经就会变得无法再承受持续的压力。”另一位议员坚持为了工人阶级的利益，必须降低年龄限制，因为“不可否认的是，体力劳动者的死亡速度比专门业职业者阶层要快很多”。议员们援引互助会退休金年龄的先例，坚称政府将年龄限制定在70岁是“无视经验”的。尽管如此，政府似乎对财政委员会的计算印象深刻，而负责该法案的劳合·乔治则明确表示，政府选择70岁作为发放养老金的年龄主要是因为国家财政能力有限。最终，1908年《养老金法》规定领取养老金的条件是70岁以上、在英国居住20年以上、年收入不超过31英镑10便士的人。至此，英国老人第一次在历史上获得法律身份，他们获得国家救助是因为他们年老，不再是因为他们贫穷。
三
一战后，英国经历了短暂的繁荣后进入了长期的经济萧条时期，人们越来越认为应该降低养老金领取年龄，部分是为了老年人的利益，但主要是为了失业的年轻人的利益。所有政党都将降低养老金年龄作为20年代中期的主要选举议题。希望通过降低养老金年龄来减少失业率。《泰晤士报》表达了当时流行的观点，“首先，该计划将降低失业率……因为老年人的退休将为年轻人腾出（空间）。”当时失业最多的是男性。张伯伦在1925年提出《养老金法》修正案时表示，“这项计划将减少失业”。他指出，当时大约有35万名男性和大约5万名女性65岁以上仍在工作，他们中的许多人希望退休，但负担不起这样做，“所以继续努力工作”，为了挣得足够的生活费。而这些老年人不退休，占据了年轻人的工作机会，因此年轻人很难找到工作。
随着20世纪30年代危机加深，持续的压力迫使政府降低养老金领取的年龄。1934年，工党终于制定了一项将养老金年龄降低至60岁的计划。这与20年代的呼声是一样的，并更明确地确立了养老金年龄与失业率之间的联系。降低失业率是反对党议员们要求增加养老金的原因之一。他们认为目前约有3.6万名65岁以上的人处于保障就业状态，他们声称，如果养老金增加，其中大约2.5万名65岁的人将退休。因此，这一时期降低养老金年龄的要求得到支持与其说是对老年贫困的担忧，不如说是对失业造成的工作年龄贫困人口的担忧。
20世纪30年代末，全国老妇人养老金协会要求降低妇女领取养老金的年龄，该协会希望职业妇女领取养老金的年龄与寡妇领取养老金的年龄相同，即55岁。一个调查委员会指出，寡妇领取养老金是因为她们守寡，并不是因为她们年事已高。这个委员会驳斥了全国老妇人养老金协会的要求。除此之外，在30年代，有人抱怨许多老年夫妇在丈夫年满65岁时陷入经济困难，因为妻子尚未达到领取养老金的年龄，因此，他们不得不靠单一养老金生活。一般情况下，丈夫的年龄比妻子大，这种情况频频发生，因此要求修改退休年龄的呼声高涨。1940年卫生部长沃尔特·艾略特在提出《养老金法》修正案时宣布，“我们建议总体降低领取养老金的年龄”，将妇女领取养老金的年龄降低至60岁，这将使妻子在比丈夫年轻5岁的时候领取养老金。这一改变将使丈夫年满65岁时丈夫和妻子都有资格领取养老金的夫妻比例从28%提高到63%。这并未解决所有老年夫妇的问题，但也是在战时紧迫的局面下不得已的权宜之计。
二战以来，英国没有发生过严重的经济萧条，没有为了扩大年轻人就业机会而降低养老金年龄的压力，也没有发生过严重的劳动力短缺的情况，因此养老金年龄一直保持在20世纪40年代的水平,即女性的退休年龄为60岁，男性为65岁。但进入21世纪由于英国老龄化严重，英国政府不断延迟退休年龄，根据养老金委员会的建议，2007年《养老金法案》规定，在2024年至2026年间将把男女领取养老金的年龄提高至66岁，在2034年至2036年间提高至67岁，在2044年至2046年期间提高至68岁。老年的定义将再一次被政府修改。
四
由之，我们可以看到英国老年人法律身份获得历时长久。最初，政府基于19世纪末贫困率研究得出一个“老年”的年龄，并根据20世纪初国家能够承担社会服务支出的能力进行修改。一战后，为了满足老年人退出劳动力市场、为年轻人提供就业机会从而降低失业率的需求，领取养老金年龄被降低，从而老年的概念也被更改。21世纪，老年年龄不断被推迟也是英国进入老龄化社会的无奈之举。
随着英国社会进入老龄化时代，人们开始越来越关注老年的话题。虽然变老是一个人的个人经历，但英国老年人直到1908年才获得法律身份，因此，老年的概念是由国家定义和构建的。此后，老年人获得养老金成为常态，退休概念产生。在英国历史，退休的概念是20世纪才出现的。退休在老年人的生活中划了一条时间线，因此“老年”既是一个绝对的概念，也是一个相对的概念。
（作者为中国人民大学历史学院教授）
缩小
全文复制