“皇权不下县”的由来及其反思

    一、“皇权不下县”的概念演生

    “皇权不下县”是长期流传于社会学、历史学等领域的极具影响力的“中层理论”之一。如果我们去翻阅众多历史学和社会学的著作，可以发现“皇权不下县”这一语汇出现的频率非常之高。它表达的无疑是对整个传统中国社会权力架构的宏观观察。

    进入郡县制时代以后，传统中国社会的权力体系可以形象地将其比拟为一个金字塔，塔顶是皇帝，称其为“皇权”，这一体系经常性地被归入所谓“专制社会”的范畴。这种专制权力固然强大，但也有它很强的弱点。费孝通在《中国绅士》中曾讲过：“皇帝本人把持着权力，但是他不能凭一人之力管理这个国家。即使他可能不希望与别人分享他的权力，他还是需要在统治方面得到帮助，因此，必须使用官员。”官僚体制成为“皇权”的执行者或是工具。对地方而言，这种“皇权”的衍化主要是通过各类行政机构来实现的，由科层制的行政区划层级构成的权力结构稳定地成为皇权向下延伸的象征，尽管历代行政区划的层级与结构变迁剧烈，但县级政权相当稳固，这是学术界公认的事实。

    可是，县以下的情况就与县级以上有所不同，县以下历代虽设置了名目繁多的各类基层组织，但其多属乡官或职役性质，其职能也多以赋税、治安为主，一般不被视为职官系统，仅就职官设置而言，县下似乎出现“行政真空”，那么国家对县以下是如何控制的，国家对县以上与县以下的治理模式有何差异，以及由此引发的国家与社会的关系就成为学术界长期关注的话题。

    “皇权不下县”概念的出现正与上述学术界的长期关切有关。许多学者的印象中“皇权不下县”像是一句古语，似乎应该是很久以前就已出现的词汇。学术界虽常在使用这一概念，但几乎从来没有人对这一词语诞生的历史做过追溯，实际上它出现的非常之晚，而且是现代学者在研究中所做的归纳，并非古语。

    1993年，以研究“三农问题”著称的温铁军首次针对历史时期国家基层治理策略提出“皇权不下县”的主张，但在当时并未引起太多关注。20世纪末，“三农问题”日益引起最高领导层、学术界、媒体的广泛关注，温铁军于1999年发表了《半个世纪的农村制度变迁》一文，再次议及传统社会对基层的管理模式，论述了“皇权不下县”这一概念：“由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上从来是‘皇权不下县’。解放前县以下虽然设有派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主与自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。”温氏认为历史时期“皇权不下县”，县以下有自治传统，其原因是小农经济高度分散，政府直接面对小农的交易成本过高。在这一历史依据下，温氏提出了改革乡镇体制的设想。在2000年出版的《中国农村基本经济制度研究—“三农”问题的世纪反思》一书中，温铁军针对其时正在试点的“税费改革”阐述历史时期税费制度的特征时再次重申了“皇权不下县”这一概念。

    温铁军提出的“皇权不下县”这个词虽是新的，但其表达的内容却是旧的。“皇权不下县”关涉的是两大命题，一是传统社会的“非国家化”，一是近代化带来的国家权力向基层社会的渗透。这两大问题一直为国内外学术界所关注、讨论，并非自温铁军始。温铁军的贡献是将这一命题简约化并将之与现行农村政策联系起来，以故获得了比类似观点、理论更大的学术与社会反响。

    早在20世纪40年代，费孝通在《基层行政的僵化》《再论双轨政治》中就形成了对中国社会结构“双轨制”的全新认识。他发现牵制专制统治有两道防线，一是传统皇权的无为主义，另一个就是行政机构范围上的限制，使得皇权并不直接针对每个家庭：“我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中。中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的。”

    在费孝通看来，皇权的象征是官僚制。中央所派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位。中央所作的事情是极有限的，地方上的公益不受中央干涉，由自治团体进行管理，实际上就以县为界将中国的政治结构划分为县以上的“中央集权”和县以下的“自治体制”，从“县衙门到家门口”成为中国历史上最重要也最有趣的一段路程。负责沟通两者之间的关键阶层就是绅士，由此提出中国政治结构的双轨制：一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成“皇帝无为而天下治”的局面。单就传统乡村治理模式而言，费孝通“双轨制”的论述与“皇权不下县”并无不同。

    国外学者对中国的社会治理模式的观察也得出过类似的看法，说法众多，但核心结论基本一致。

    综而言之，“皇权不下县”这一词语的出现虽然是近二十年的事情，而它所要表达的对中国传统乡村治理模式的认识早已有之，它的突出贡献在于区分了国家对县以上和县以下不同的治理模式的差异，尤其是强调了国家政权建设的界限。但近年来引起的关注与讨论溢出学界之外，一方面是因“皇权不下县”以简洁的语言概括了中国传统乡村治理的特色，另一方面也与学界、社会对“三农”问题的关注有关，是现实折射于学术研究的结果。从这一概念本身的内涵与外延而言，它本在讨论皇权存在的空间范围，但事实上由此引申出乡绅社会、地方自治、国家与社会二元对立、乡村社会非国家化、市民社会等话语范式。

    二、学界相关质疑的若干取向

    平心而论，温铁军虽然最早提出“皇权不下县”，但并未有过系统的学术论证。但他将这一对传统社会基层治理的认识与广受关注的农村体制改革联系起来，以故甫经提出，便引起强烈反响，质疑声音也颇多，其主要取向是：

    一、从基层组织设置的角度。秦晖是较早对该理论提出质疑的学者之一。他对温铁军的这一概念先作了进一步的引申发挥，认为完整表述应为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治、自治靠伦理，伦理造乡绅”。这是对温铁军“言而未尽”之处的补充，从而使得孤零零的“皇权不下县”变成一个逻辑上首尾相连的体系，并将学界有关乡村社会研究的几大话语如宗族化、乡绅社会、自治体系、传统礼治等纳入其中，环环相扣，构成一个新的宏大命题。秦晖的引申并不意味着他对这一命题的认同，相反他利用走马楼出土的吴简所反映的魏晋时期乡村状况，提出两点质疑：一是宗族化是否存在？即使是世家大族最为兴盛的魏晋时期，乡村宗族化也并不明显；二是县以下存在着发达的基层组织，上级衙署委派乡级的乡吏职责十分广泛，不仅不能体现“乡村自治”，反而可被视作国家政权延伸至乡的产物。

    二是从作为理想型概念的有效性问题的角度。郑卫东在《中国乡村“双轨政治”的变迁》一文中提到“双轨政治”（也包括“皇权不下县，县下行自治”），认为它作为一个分析性的概念，可以把它看做“理想型”（理念型），它把研究对象的一些有关成分特别强调出来加以综合，而不是对事实完全忠实的反映；其次，用这一概念来描述实然状态的乡村社会管理体制，它只能在某些地方存在，或只能在一定程度上存在。

    三是也有学者笼统地认为皇权无处不在，怎会存在皇权之外的权力，认为“皇权不下县”不值一驳，也获得了较多的支持。

    统观以上诸论点，多以历史时期基层社会的各类非正式组织的存在或各类无所不在的皇权及其衍生物来反驳“皇权不下县”，特别需要指出的是，这其中“误读”的成分很大。“皇权不下县”真正的理论根基在于区分皇权对县以上和县以下不同的治理模式，县以上通过建立科层式的官僚机构进行直接统治，而对县以下借助三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织进行间接统治，从而缓解了传统社会资源不足的困境，并因介入力度较弱而为宗族、士绅留下了运作空间。从费孝通等人的论说中可以明显看到其对于皇权的界定是取其“狭义”涵义，即以行政机构设置而论的，而不是泛泛论及那种“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”式的无所不在的广义“皇权”。双方并不是基于同一概念的讨论，换言之，以往那些质疑的“靶子”错了。

    三、另一个引申而来的问题：国家政权在基层的建设始于何时？

    关于“国家政权建设”，在社会学界讨论同样热烈。作为分析工具，张静在《国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾》中对这一概念进行过较为系统的回顾和规范性的讨论，文中谈到“国家政权建设”这一视角的基本方向，在于认识近代以来的中国“国家政权建设”对于基层社会结构的影响，特别是对“士绅”解体的意义。在学者的使用中，国家政权建设不仅具有近代历史观的意义——即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展的现象，士绅社会在国家政权扩张的打击下逐步解体。

    “国家政权建设”视角所关切的问题其实与“皇权不下县”存在密切的关联。既然传统时期“皇权不下县”，而如今是一个“下县”的时代，那么这一转变是何时开始的？

    从学界一般的观点来看，国家对基层的组织化渗透是从晚清的现代化转型开始的，确切地讲是从清末新政，建立县以下的区乡政权开始的。如杜赞奇认为“从20世纪之初就开始的国家权力的扩张，到40年代时却使华北乡村改观不小——事实上，它改变了乡村社会中的政治、文化及社会联系。国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政”。萧凤霞在《华南的代理人与受害者》一书中通过对镇、乡、村的个案研究发现传统时代的社区具有较大的自主性，国家利用地方精英分子控制民间社会与社区生活，而20世纪以来，国家行政权力不断地向下延伸，使社区“细胞化”，造成社区国家化的倾向。王铭铭认为萧的论点，基本上符合吉登斯民族—国家的理论框架，即以社区控制力度的强弱来区分传统国家与现代的民族国家。他在对溪村社区的个案研究中，也得出过类似的结论，晚清时期为应对内外社会危机，采用过强化国家政权与地方控制权的政策，到了民国时期，政府对基层社会的干预有所发展，1949年以后进一步强化。此外，费孝通、黄宗智、张仲礼等学者，都曾以不同的方式指出，20世纪以来国家强化自身权力，向基层摄取资源过程的推进，改变了基层秩序。

    但这种将“国家政权建设”视作“清末新政”的产物，本身仍不可避免地忽略了传统中国自身的转变及其意义。

    四、18世纪中国的转变与基层治理：一个值得注意的变化

    若以行政机构的建置而论，传统中国在相当长的历史时期内未在县级以下设置行政机构，个别时期虽偶有设置，但多带临时色彩，并不稳固，也未形成较稳定的行政运作体制。由此看来，似乎“皇权不下县”有一定的道理，进而言之，从“国家政权建设”角度进行的考察，指出中国基层的政权建设开始于清末，由此开始了“现代化”进程，似乎也是一个顺理成章的结果，一如过去惯常的研究所揭示的那样。

    可是，清代中国自身的转变更加值得重视。在1840之前，清代社会也开始了诸多有趣的变化过程，这些变化往往被笼统地归纳为各类“现代性”的表现。这一转变按照柯文的见解，大概可以被归入“从中国发现历史”一派。学者们将目光投向清代前期，罗友枝在《清的形成与早期现代》曾谈到“早期现代时期包括其他许多重要的历史变迁，特别是中央集权制国家的出现。虽然17世纪和18世纪早期的国家与19世纪的民族国家完全不同，但像政府权力的高度集中、国家征税能力的突然扩展，并且渗透到它所控制的人口的生活中——也许，至少在17世纪和18世纪的大部分时间里，他们仍然是‘臣民’还不是‘公民’——但这些历史发展都标识着极为重要的政治发展，其结果对于现代性来说就和工业化一样是根本性的”。

    18世纪的中国的确在各个层次上都发生了一些显著的变化，反映在明清基层社会治理模式上，这种转型尤为明显。明代国家最低一级行政机构尚为县级，到了清代，这一状况明显发生了变化，这便是州县佐杂官开始分辖乡村，并分划辖区进行治理，在若干区域形成了稳定的居于县之下的区划体系。施坚雅在研究中国城市及市场结构时，就已注意到几百名巡检及同知等各类佐贰之职被派驻在非行政中心地的现象，并认识到，“还有一级有争议的更低级行政机构处在萌芽之中”。

    所谓的佐杂官，指的就是县丞、巡检司、主簿这样的小官，在传统官僚制度史的研究中，他们当然是很难入得“法眼”的，因为实在太卑微了。可是，通过追踪这些最卑微的官员的活动，可以发现他们的职能和辖区设置在清代都出现了巨大的变化。他们开始广泛涉足到司法诉讼、钱粮征收等多个领域，固定辖区也开始出现，可以用“县辖政区”一词来概括。无数的事例证明着这一时期国家试图进入乡村的意图，它代表着清代在县政治理中广泛存在的分权理念，以往知县作为“亲民之官”的功能被部分转移。这一分辖的规模是惊人的。可以想见，清代存在着的数以千计的州县分辖区以及它背后所代表的国家权力进入乡村社会的尝试，必定会在清代的乡村世界产生相当程度的连锁反应。

    县辖政区在清代的出现并非偶然，清初人口的增殖是一个极为令人瞩目的现象，在县级政区并未显著增加的背景下，州县政府所直接面对的人群急剧增加，人地矛盾较过往朝代更为突出。因此，适当增加管理层次并分区治理变得日趋紧迫。与此同时，清代地方政府架构也发生了重大变迁，幕职的发达和州县官长随等人员非正式地介入到州县活动之中，原本在明代尚与州县官同城办公，分管某一方面具体事务的捕巡官日益边缘化，面临无事可做的风险。两重因素的交织，使得捕巡官员分防地方并授予地方之责成为无可奈何的选择。在清代保存至今的众多移设捕巡官员进驻乡村，分管乡堡的奏疏中，几乎毫无区别地要强调两项因素：一是地方紧要，人口众多，成分复杂，其用词多为“五方杂处”“奸宄潜藏”；一是佐杂官尤其是佐贰官“无所事事”，“几成冗官”。但吊诡的是，恰恰是在政府架构中的边缘化以及由此导致的分防制度使得这些不断被视为“冗官”的捕巡官员获得了“新生”，在有清一代一直被保留，其数量也保持了大体的恒定，并在清代基层治理中发挥了独特的作用。

    从基层官员设置的角度，似乎可以看到在18世纪的东西方之间出现了加强政府职权和权力扩张的“共时”现象。回到开篇的问题，“皇权不下县”以行政机构的设置来区分县以上与县以下的不同治理模式在面对清代基层实践时已不太吻合。清代自身所开展的向县以下扩张的步伐并非仅仅来自于西方经验的移植，它更像是传统中国自身的转变，在清末民初以来持续的县以下区划设置中，我们看到很多传统基层区划的设置背后包含着若干基层组织的影子，可以说，传统与现代所呈现的“断裂”在“表”，而“连续”在“里”，由此，也将近代以来所谓的“现代化”步伐与传统中国社会自身的变化联系起来，其中所存在的“连续性”本身正是我们对这一进程的新认识。