城乡建设用地增减挂钩模式需适时转变

    2006年起，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点，此后河北、内蒙古、辽宁等19个省市相继被批准为试点，2013年，增减挂钩试点在除西藏、新疆以外的29个省区市全面展开，全国共安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩。

    城乡建设用地增减挂钩政策是为了缓解城镇建设用地短缺、优化土地利用结构，把整治节余的农村建设用地以挂钩指标形式转移到城镇使用的一项政策。城乡建设用地增减挂钩政策自实施以来，在优化土地资源配置、缓解城镇建设用地紧张、缩小城乡收入差距、助力脱贫攻坚等方面起到了积极作用，但它本质上仍然是土地资源由计划配置转向市场配置的过渡形式，不宜固化和永久化。

    我国正处在城市化、工业化快速发展阶段，农村人口不断向城市转移，宅基地大量闲置且无大的增值空间，2009-2016年间，我国农村人口减少了约14.46%，村庄建设用地却增长了约3.94%。据农业和农村部估计，我国农村宅基地近3000万亩处于闲置状态。同时，城市人口持续增加，由于大量农村人口向城市集聚，城镇建设用地特别是住宅用地占比过低，城乡常住人口与城乡住宅用地配置严重失衡，导致我国城市特别是一二线城市地价和房价居高不下。城市的高房价是两亿多农民工进城不能落户、迁徙不能定居的最大阻碍。城市周边农地虽有巨大增值空间，却因建设用地指标的限制不能转用。

    城乡建设用地增减挂钩政策，有助于缓解城镇建设用地紧张状况，使偏远地区农民有机会分享工业化和城市化成果，助力脱贫攻坚，但现行的增减挂钩模式仍囿于传统征地制度，增减挂钩指标仍通过政府指令性计划分配。为全面落实中共十八届三中全会以来深化土地制度改革、加快推进土地要素市场化配置的文件精神，应适时转变增减挂钩模式，改变指标的计划配置和政府征收的落地方式，实现土地要素在全国城乡之间的自由流动，这对于推进城镇化、工业化进程，抑制大城市房价高涨，拓宽农民财产收益渠道，推动乡村产业振兴都有着重要的现实意义。

    （《天津社会科学》2021年第5期 蔡继明 刘梦醒）