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2018年中央一号文件提出了宅基地“三权分置”的改革方向，提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。作为一种身份权利，资格权是新时期“大国小农”的国家农民关系在宅基地产权上的反映。
宅基地制度的改革并非一帆风顺。建国以来，“弱产权、强管制”的宅基地制度架构面临着一系列压力，包括如何与城乡统一的建设用地市场衔接、如何实现农村产业发展的用地保障以及如何与增加农民财产性收入的政策导向相契合。在此背景下，宅基地制度在各地开启了审慎的改革试点，“三权分置”便是“稳慎推进农村宅基地制度改革”的重要举措之一。宅基地改革仍处于长期的试点阶段且尚未推出全国统一的政策，除了因为宅基地与农民的日常生活和切身利益密切相关，还同城镇化过程中的两个重要问题有关。
一是农民对宅基地的保有与失去究竟在何种社会经济条件下可以相互转化。在实践中，拆迁的农民在获得住房安置补贴后，便不再保有农村的宅基地，这在整村拆迁、旧村改造的地方实践中非常普遍。
然而，对于部分经确认拥有资格权并基于资格权获得住房权益的农民来说，一旦全部转让其住房的使用权，其资格权将一并灭失，因此仍会面临无房可住的困局。由于目前宅基地改革尚处于试点阶段，这种情况比较少见。但当改革在全国普遍推行之后，可能出现一部分农户将其农村住宅或重新分配的住宅全部转让。如果这些农户没有其他住宅，则很有可能成为城镇中低收入的租户，进而可能导致城镇中出现类似于贫民窟的住宅区。中国之所以在几十年的经济增长和城镇化过程中没有形成其他国家常见的贫民窟现象，很大程度上是因为农村中家家有宅基地和农房，进入城市的农民“有家可回”。从义乌的宅基地改革实践来看，要避免出现大量无房可住的失地农民，制定政策确保农民在别处拥有最低人均标准面积的住宅、否则不得将其重新分配的住宅全部出让是可供参考的做法。
二是宅基地使用权流转范围的问题。从义乌的实践来看，宅基地使用权流转的范围不局限于本村，可以与本市其他集体经济组织成员进行跨村交易，但是城市居民、外来人口仍不被允许购买宅基地的使用权，这反映出土地制度改革试点的审慎态度。
事实上，一旦将使用权的流转范围完全放开，将会出现大量有升值潜力的房屋，再加上各地长期积累的“小产权房”，会对城市的房地产市场产生巨大的冲击，这种冲击可能会直接影响到中国经济的结构和增长方式，导致难以预料的后果。这可能也是宅基地改革最大的难点和风险之所在。有鉴于此，一个可能的政策建议是限制并适度放宽宅基地使用权的流转范围，例如可以考虑在县域范围内有重点、有限度地放开，一方面使城市资本能够顺利进入周边农村，另一方面又能将风险局限在可控范围之内。
（《济南大学学报·社会科学版》2021年第4期 周飞舟 林上 王恒）
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