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四十年前，深圳曾以“深圳速度”闻名，但其实深圳不仅仅只有速度，它还是中国城市建设的典范。深圳在最初只有327.5平方公里的“弹丸之地”造城，40年后人口膨胀至千万级别，仍能应付裕如，不仅归功于当初建设者的超前眼光，也得益于政府与民间良性互动的制度因素。
极具前瞻性的86版总规
在成为特区的最初五年里，深圳也曾有过一段缺乏整体规划、基建超高速发展的日子。市财政因此不堪重负——出现高达数亿元的银行信贷透支“赤字”。
1985年，时任国务院副秘书长李灏“空降”深圳担任市长，迅速推动了深圳第一次产业结构大调整：短短一年时间，全市1500多项基建项目规模被压缩一半以上，施工队伍裁减近10万人。
此时，中国城市规划体系正面临着一个“青黄不接”的“断档期”。在新中国成立初期引入苏联模式做了部分重点城市规划后，1958年开始，全国停止城市规划长达20年之久。到1980年深圳经济特区成立时，只能临时抽调已近退休的老专家带着刚毕业的大学生到深圳做规划。
即便如此，由中国城市规划设计研究院（中规院）编制完成的第一版“深圳特区总体规划”（86版总规），就体现出极具前瞻性的超前眼光与现代城市规划意识。
在1986年特区内人口不足30万的情况下，不但按照“特大城市”110万人口加以规划，更是为市政交通等配套设施预留了近2倍系数的后续建设空间。
今天在深圳常住人口超过1300万、原特区内居住人口超过400万的情况下，其市政交通等配套系统依然能够顺利运行，正是得益于第一版总规的前瞻性。
在86版总规中首次确立的“带状组团空间结构”，已经成为今天国内规划界的经典设计之一。其特点不仅在于空间结构极具成长弹性，能够容纳城市的“多元化生长”，更在于其集居住、工作与社会活动为一体的新型城市生态，打破了原来苏联式“功能分区”的单一结构，更加符合现代城市人工作休闲相交融的生活模式。
从某种意义上而言，近年来在城市社区建设中兴起的“产城融合”模式，其建设规划的理念源头便来自深圳特区的“86版总规”。
首次引入公众参与
1980年代后期，为了迎接香港回归，早期定位于“出口加工区”的深圳，一跃成为承接香港回归的“国际化城市接口”。
城市定位的升级，令早期327平方公里的特区面积明显不足。1989年，深圳首次借鉴香港规划体系编制《深圳城市发展策略》时，便提出尽快扩大特区用地范围，同时启动深圳规划体系改革的建议。
1992年初，小平南方谈话带来的“改革东风”，不但催生了新一轮城市建设投资热潮，也启动了深圳城市规划管理体制的空前巨变。
在这一轮被称为“规土合一”的体制改革中，深圳市政府一方面将特区内原农村集体用地全部征收，初步实现特区内城市化；另一方面启动政府机构改革，将市级规划、土地、房地产管理部门合并，成立深圳市规划和国土资源管理局。
至此深圳特区内所有城市土地从产权、规划、建设到房地产开发管理的“全产业链”均被纳入统一的城市规划管理体系内。这一全局性改革所应对的，正是这座新兴城市内土地及物业权属多元复杂化所带来的城市治理机制挑战。
1980年代极具前瞻性的城市总体规划，正被轰轰烈烈的房地产开发热潮抛在身后。日益碎片化的商业住宅小区开发，与必须统一规划建设的道路、水电、燃气、电信等基础设施配套屡屡“脱节”。
1993年的分税制改革，令地方政府失去了部分传统税基，却获得了另一项意外的收入来源：那就是土地使用权出让收入。自此，地方政府“土地财政”之门打开了。
在这个背景下，当1993年特区外宝安、龙岗等县“撤县改区”纳入深圳城市化管理体制内时，深圳新一版城市总体规划编制，便成为聚集改革共识和协调各方改革方案推进的关键“改革蓝图”。
在“规、土、房合一”的新型城市土地管理机制下，“96总规”突破了计划经济下简单空间设计框架，从“全市域、全要素”的角度综合考虑包括土地、交通、产业在内的各类社会经济要素平衡与协调，搭建起了多层次城市发展要素综合配置空间。
与此同时，“96总规”在编制过程中打破政府部门“闭门造车”的模式，首次在规划修编过程中引进公众参与模式，举办了全国首例规划公众展示，并就规划内容广泛征求市民意见，开启了深圳此后在各层次规划中引入公众参与的制度传统。最值得关注的是充分利用深圳的地方立法权，以法定方式对政府、社会和市场各方的责任、权利与义务进行了清晰的界定。
这一规定极大约束了行政主管部门对法定图则的审批控制权，并以法定程序规定在图则草案编制后必须向社会进行公示，接受社会监督和吸纳公众建议，有效保障了图则制定审批过程中的公正性、权威性与透明度。
1999年，《深圳市城市总体规划（1996-2010）》获得国际建筑师协会（UIA）首次授予亚洲的“城市规划荣誉提名奖（阿伯克隆比奖）”，这是中国城市规划行业当时所获得的国际最高荣誉。
“制度之翼”
2001年在对“96总规”进行中期实施绩效评估时，城市规划师们不得不面对一个难堪的现实：获得国际荣誉的美丽蓝图，却在现实中处处“变形走样”——城市人口规模远超规划预期，发展结构非均衡状况有增无减，特区内外二元分化更加突出，重大设施选址大多变动……
与此同时，对未来五年城市发展的专题研究发现，深圳即将面临从土地资源、生态环境到水电能源等一系列严峻的城市承载“极限约束”。
2005年深圳正式启动城市化转地工作，将特区外宝安、龙岗两区原农村集体土地，全部征收为城市建设用地，由此跨越了此前二十多年的“城乡二元化”发展模式，进入“全域一体化”统筹发展阶段。
在全局一盘棋的统筹发展视野下，面临土地、资源、环境和人口“四个难以为继”挑战的深圳，开始从早期粗放式的扩张式增长，转向以提升存量资源使用效率为标志的“内生增长”模式。
2009年《深圳市城市更新办法》和2012年《深圳市城市更新办法实施细则》的颁布实施，标志着以“存量规划”为核心的城市更新模式正式确立。
在专业规划团队的建议推动下，深圳市规划管理部门开始以上步区改造为试点，展开了长达五年的制度和技术探索，开创性地提出了“城市更新单元”概念，并以“城市更新单元”为载体，将土地业主群体、开发投资企业与相关政府部门共同拉入同一个“朋友圈”。
政府不但需要以“开放式规划”呼应城市生活与产业形态升级的需求，而且要具备更加长远的发展目光，为城市基础设施和公共服务体系预留出后续储备资源，并由此而构建起了深圳独有的“土地整备”政策体系。
随着2018年《深圳市土地整备项目管理办法》颁布，城市更新与土地整备两大政策体系，成为助力深圳城市建设的“制度之翼”。
四十年来，无需依靠任何自然资源，深圳奇迹展示了制度变革蕴藏着多么巨大的能量。从30多万人、327平方公里的起点出发，仅仅打开门，放开人的手脚，让资本、土地动起来，将政府的手从市场收回来，就足以发生巨变。
除了庞大的经济总量和“中国硅谷”的经济成就，深圳在向“服务型政府”的转型上也卓有成就。它不仅第一个公开政府预算，还最早出台知识产权保护条例，在城市建设和生态保护上均走在全国前列。
深圳在四十年间所积攒的经验，足以成为中国其他城市效仿的典范。
（《南方周末》8.20 黄河）
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