把内部行政权力纳入法治轨道

    2014年11月，《行政诉讼修正案（草案）》在全国人大常委会通过。新修改的刑诉法亮点很多，但作为我党十八届三中全会、四中全会之后，国家层面的首要法律修订活动，行政诉讼法的修改仍然过于审慎，中国行政法学界长期呼吁的将内部行政行为纳入法治轨道的呼声仍未予采纳，似乎并不合理，也不利于全面依法治国。

    根据我国现行《行政诉讼法》的规定，有关部门对行政行为责任人员的追责属于内部行政行为，而内部行政行为是不可诉的。该法第十三条（三）规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。学术界把行政机关内部的奖惩、考核任免等行为称为内部行政行为。内部行政行为（包括内部司法行为，司法官遴选委员会的处罚等），是国家机关内部事务。但严格意义上，行政行为之内部和外部的区分只具有形式意义。内部行政行为也具有外部性。对行政行为追究责任不仅仅是内部行政行为，因为它关系到冤案平反的深度，关系到今后的行政追责、司法追责是否具有威慑力和震撼力，关系到公权力能否真正地敬畏法律及公民能否真正对法律建立起信仰。

    行政法治的核心是行政权受到司法的约束。内部行政行为的主体也是行政权。尊重司法机关适用法律的这种专门性和唯一性是法治政府的基本诚信，也是人民信仰法律的社会基础。内部行政行为不可诉，意味着中国行政行为只有一半纳入了法治轨道，另一半只能用非法治的方式解决，不符合行政法治的理念。

    全面推进依法治国是十八届四中全会的主题，四中全会决议的许多内容都可以对内部行政行为作出法治化的解读，包含了内部行政行为法治化的要求，如果内部行政责任任由内部人自己追责，就难以实现“严格追究”的目的，为此，决议还特别强调“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”。这就明确了，内部行政权力必须纳入法治轨道。

    （《学术月刊》2016年第12期 蒋德海）