防止制度建设过密化

    中国改革因制度转型而兴，但也要注意因制度过密而抑

    制度进场过易，造成制度“超生”。目前来说，除了宪法和243部法律外，占到整个法律体系97%的行政法规和地方性法规基本上是改革开放30多年来的时间内迅速建构起来的，平均每年产生约300多部法律法规。

    如此大的制度数量与地方人大和政府法制部门的自身力量及体制并不相称，由此存在着有些制度建设是从部门或地方出发，未能全面反映客观规律和人民意愿，甚至有的与上位法冲突，与体系不统一等问题，形成了很多无法落地的制度，法律效果在实践中大打折扣，造成制度“超生”。

    制度退场太难，造成制度“沉睡”。由于制度产生的速度过快，很多制度短命，还没有来得及执行就被新的制度所替代，而失效的制度并没有得到及时清理，造成了一种制度“沉睡”。另外，有些制度虽然仍有效力，但被长期搁置，备而不用。原因在于制度一旦建立，就会被各种力量支撑起来，其自身在时间的累积中逐步自我强化，形成了路径依赖，造成利益固化，部门或地方之间争权诿责，导致难以退场或退场代价高得令人望而却步。在这种制度速进与慢退之间，造成制度间的龃龉甚至冲突，导致产生很多社会问题和公共权力的无效运作。

    以制度贯彻制度，造成制度“重叠”。制度的力量来自于自身，而不是来自于外部推力。但是，在有些制度实际执行中，往往出现“法上加规”现象，以规代法，以规推法，有法不依，依规而行，结果导致在制度建设上叠床架屋，同时削弱了法律的严肃性和权威性。另外，制度重叠还表现为制度重复，即地方权力机关和地方政府在针对上位法制定实施办法、细则、规定、条例时，有时并不是根据本地实际情况，而是要么照搬上级制度规定，要么横向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建设，除了名称上的地域差异外，在规范和程序上并没有明显区别，由此也可以推想其实际的法律效果如何。

    防止制度建设过密化，使组织职权与制度相适应，是促使全面深化改革与全面依法治国相携而行的关键

    第一，严把制度准入关。制度作为普遍适用性的规则，其目的不是方便执法者，而是着眼于秩序的建立和人们对制度的认同遵守。从人民意愿出发而不是从部门、地方出发是制度制定的关键。

    第二，增强制度执行性。制度的完备性与有效性是制度的两面，如果只重视制度体系的完备而忽视制度的执行力，制度很难发挥其应有效力。丢掉制度万能论的幻想，改变以制度改革制度的错误思维，从重视制度的完备性转向制度的执行力，更多地从治理的角度考虑制度建设，把制度执行力作为考量制度建设的标准，以制度执行倒逼空转制度退场，使制度能够刚性运转。

    第三，健全制度监督机制。用制度管好国家，首先要把制度管好。法治本义是良法之治，去除恶法、清理无效规范是提升制度监督能力的基本要求。这就需要加强人大对法律、行政法规、地方性法规的备案审查，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，提高制度执行力和约束力。

    （《北京日报》6.8 王庆德）