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德国是一个后发工业化国家。然而，从1871年德意志帝国建立到第一次世界大战前的40多年中，通过全面介入第二次工业革命浪潮，它迅速由工业化“追随国家”变成了“先锋国家”，完成了从农业国向工业国的转变。
德国的迅速转型，一方面极大地增长了社会财富，另一方面也带来了一系列社会问题，其中最核心的问题是工人问题。诸如工业化带来的各种频繁的工伤事故，没有保障的工作，城市化社会结构下大量人口流入城市带来的住房问题等，都成为引发各种社会危机和冲突的根源，影响了国家稳定。面对这些社会问题，德国政府遵从国家、社会和个人协作的治理之道，以社会立法为先导，辅以具体政策和措施，量力而行。
2德国采取的第一个步骤是，通过一系列社会保险立法建立国家社会保障制度，总体上改善工人等弱势群体的社会生存状况。德国社会保险立法的主旨是，遵循国家、社会和个人共同分担的原则，相关规定明显有利于弱势群体。例如，《疾病保险法》规定了6种独立的疾病保险基金，其中“地方基金”专门为本地全体工人设立，保险费用由雇主和雇工共同筹措，雇主负担1/3，雇工负担2/3。《意外事故保险法》规定维护意外保险费用由雇主单独承担。《老年和残废保险法》则规定，凡以工资为生者,都必须参加保险以防残废和衰老，只有缴纳相关保险者才能领取老年赡养费和残废赡养费。国家则给每笔赡养费追加一定的补贴。而《职员保险法》则规定，保险费由雇主和被雇者各负担一半，政府不负担任何费用。
至于失业保险，德国政府因财力所限，决定由地方筹办。1894年，科隆市议会和慈善家捐出一笔基金，设立失业保险局，由市长、劳动交易所所长和被保险人选举出的12名代表及捐助基金者推举出的12名荣誉会员专门保管基金和办理失业保险事宜。愿意享受这种保险的工人需每周缴纳一定的保险金并缴足34个星期，但因罢工、过错被革职或拒绝工作者不得享受失业保险。科隆的经验迅速推广到各大城市。
3德国政府还通过其他一系列配套性的社会政策来改善工人处境，维护社会的稳定。
其一，大力促进工人住房建设。从19世纪90年代到1914年，通过官方渠道和公共住宅建筑合作社投入的工人住宅建设资金达5亿马克，工人住房困难得到一定程度的缓解和改善。
其二，加强工人劳动保护，改善劳动条件。有关法规明确规定，防止危险是企业主的义务。德国政府还通过法律强制规定改善工人劳动条件。相关的工商业法规补充条款明确规定，禁止让妇女和儿童从事有害健康的劳动；对14～16岁的青少年和妇女实行工作日最长劳动时间限制，禁止青少年和妇女从事夜工；对采矿等特殊行业的工人实行每天工作时间和工作期间最高气温限制，超过28℃的情况下每班工作不得超过6小时；产妇给予产假等。据统计，德意志帝国建立之初，德国工人平均日工作时间为12小时，到第一次世界大战前夕已经下降到9.5个小时。这在当时是巨大的进步。
其三，通过制定企业法、结社法等，积极引导劳资双方达成协议，改善劳资关系，以求最大限度地推进社会稳定。为了鼓励劳资协议体系的推广，帝国法院于1910年作出规定：劳资协议具有法律效力，对缔约者具有法律约束力。劳资协议对于保护弱势工人群体具有重要意义，因为在没有任何协议的情况下，纠纷的处理通常是有利于雇主的。
4国家社会保险和一系列社会政策实施的结果是，到第一次世界大战前夕，德国已经成为经济繁荣、社会安宁的典范。外国人发现,“大街之上不见衣衫褴褛和乞讨之人，任何地方都看不到那种最坏意义上的贫困”“各阶层都表现出普遍的满足感”。
（《光明日报》5.7 邢来顺）
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