改革土地征收的“公益模式”

    当前土地征收“公益模式”突出的问题是“强制对象”性质不明确。国家通过行使行政权“征收”农民承包经营的土地，实质上是以“征收”的形式低价征收了农民集体经济组织与农民的相关财产性资本产权，这包括：土地资本产权、植物（生物）性产品权、新型物质性产品产权以及土地发展权（以下简称“四类产权”）。

    用地单位取得国有土地使用权的方式有两种：一是划拨取得，用地单位向农民集体与农民支付较低“四类产权”补偿费用。二是二级土地市场交易供地。

    在土地划拨层面，农民集体、农民与用地单位之间，实质上构成隐形的不对称的产权交易；在二级土地出让交易市场层面，用地单位向农民集体与农民支付了不对称的补偿性产权交易费用，向国家交纳土地出让金及相关税费，这实质是用地单位与农民集体经济组织及农民的“四类产权”交易收益被强制扣减上述补偿性产权交易费用后，其土地财产性产权的市场级差收益直接转化为政府、用地单位的分成财产性产权收益。

    这种“公益模式”运行导致土地资源得不到合理利用，国家收益流失，农民利益受损。

    为此，改革基本思路是：建立“公益目标”与“产权平等保护”相结合的征收模式。要建立以农民土地集体保有权与农民（农户）土地的持有权有序分离的新的农地公有产权实现形式，明确农民土地持有权的法律地位。

    与此同时，用“农民土地持有权”与“农民集体土地保有权”这一组物权范畴替代“农民土地承包经营权”与“农民集体土地所有权”范畴，并从法律制度层面予以确认、规范与调整。

    必须重新划定“公益划拨地”范围，明确土地征购的补偿标准，为建立规范的土地产权交易市场体系提供基础。

    （《支点》2013年第4期 徐汉明）