在大规模推行“市场化”改革10年之后,我国不少城市正掀起一股市政公用行业重归“国有化”的浪潮。
2002年,建设部提出鼓励社会资本、外资参与市政公用设施的建设与经营。此后数年,国内掀起了一股“市政公用行业市场化”热潮。以公交领域改革为例,为了摆脱公交运营困境,南京公交行业率先打破国企“大一统”局面,引进民企、外资等资本进入公交领域,先后组建了多家公交公司。不久,南京公交走出运营亏损的困境。
然而,经过10多年高速发展之后,近几年,由于高油价、人力成本上升等因素,公交行业重新进入亏损周期,已进军到公交领域的民企、外企“退出”意愿越来越强。目前,南京11家公交运营企业已被整合为3家,公交市场又重回“国资主导”模式。
从最初的国资“大一统”,到后来的国资、民资、外资“三驾马车”逐鹿市场,再到如今的重回“政府怀抱”,国内多个城市的市政公用行业似乎都在沿着相同的路径迈进。
“现在重归国有化并不令人意外。”东南大学经济管理学院副院长周勤教授说,因为公用事业最显著的特点是其普惠的公益性,但民间资本和外资更注重盈利性,其结果必然将“公益性”为最显著特征的市政公用行业变成“营利性行业”。同时,地方政府也将提供市政公用产品和服务的公共责任,完全推给了市场。这就带来了一系列问题。譬如,一些政府官员为了完成招商引资的任务,不惜以高额代价吸引社会资本进入投资,但一旦完成了招商引资的任务后,则对允诺的补贴和优惠政策不予兑现,结果地方政府与民营企业相互欺诈,最后发生自来水停水、公交罢运等事件。而一旦发生大的问题,地方政府只能接盘“烂摊子”。
经过多年实践后,地方政府发现,即便交给民企运营,该补贴的还是要补贴,有时还要帮民企收拾“残局”,其最初的“甩包袱”的目的并不能很好实现。
“收归国有未必是坏事。”多位受访专家不约而同地说,这至少说明政府更加慎重对待和重新评估市政公用领域的改革措施,也反映出政府逐渐意识到自身的责任,开始重拾“政府责任”。
(《南风窗》2012年第21期 李克诚)