2001年1月，政府在过渡时期召开了一系列国家安全委员会情况通报会，内容包括俄罗斯、中国、核扩散等问题。桑迪·伯杰告诉康多莉扎·赖斯，小布什政府“在恐怖主义上花费的时间和精力比任何问题都要多，尤其是基地组织问题”。理查德·克拉克受赖斯之邀，留在小布什政府继续工作。政府要求他对恐怖主义问题进行深度评估。之后克拉克又向赖斯提交了一份全面打击基地组织的新战略计划，向斯蒂芬·哈德利提交了一份有关该战略的三页备忘录。然而，克拉克的反恐计划被推迟了，因为布什的外交决策团队“必须先学习了解（基地组织），看看如何将这一问题融入整体外交政策”。
“9·11”事件以前，小布什的外交决策团队很少关注阿富汗及其塔利班政府，之前的克林顿政府和老布什政府在苏联撤军阿富汗后，对这个战火纷飞的国家也毫无兴趣。据称，老布什在1991年年初得知美军仍在飞往阿富汗时，说道：“那件事情还没完？” 1998年，巴基斯坦的情报来源传来有关本·拉登的警告，于是克林顿决定向本·拉登的一个可疑营地发射77枚战斧导弹，但并没击中本·拉登，也没找到证据显示该营地在制造生化武器。这次失败简直就是成语“劳而无功”的典型案例。
与此同时，赖斯奉总统之命，转移了国家安全委员会幕僚的重点任务——副总统和国防部部长也影响了总统的这一决定。转移之后的重点任务包括国家导弹防御计划，由国家安全委员会内切尼的支持者罗伯特·约瑟夫负责。经过商讨，克林顿政府的“过渡时期威胁办公室”（克拉克的部门）得以保留，但作用遭到严重削弱，因为克拉克的国家反恐协调员一职被降级了。他不再是部长级委员会的一员，克林顿时期的反恐安全小组也不能直接向部长汇报工作，而是向常务副部长汇报。
克拉克沮丧地发现，布什政府打造了自己的外交政策团队，成员包括不少主张对伊立场强硬的著名人士，以及不少制定第一次海湾战争决策的关键人物。同时，新上任的国家安全事务助理认为反恐政策不是当务之急；直到2001年4月底他才召开了第一次副部长级官员会议。在那次会议上，克拉克和国防部副部长沃尔福威茨展开了激烈的争论。沃尔福威茨“不理解为什么要谈论本·拉登这个人”，他的这一观点不仅遭到了克拉克的批驳，也遭到了副国务卿理查德·阿米蒂奇的不屑。沃尔福威茨还问道，为什么不多谈谈针对美国的“伊拉克恐怖主义”，但中情局副局长约翰·麦克劳克林表示没有确凿的证据显示伊拉克与恐怖主义有关。
克拉克的反恐计划遭到了官僚体系的排阻，只能艰难地缓慢开展。他在2001年7月召开了反恐安全小组会议，讨论基地组织的威胁。由于缺少具体的信息，克拉克无法发出公开警告，不过他还是要求美国联邦航空管理局向各航线和飞机发布安全警告。美国联邦调查局也向18000个警察机构发布了警告，处理反恐问题的工作人员都取消了暑期的休假。
尽管形势紧迫，政府应当尽快召开部长级官员会议商讨这一问题，但是在9月11日之前，国家安全委员会却没召开有总统布什或者副总统切尼参加的有关反恐的会议。与此同时，2001年2月到7月几个月里，国家安全委员会就召开了有关伊拉克问题的2场部长级会议和4场副部长级会议，讨论了一系列军事和非军事行动。2001年春天，克拉克给赖斯和国家安全委员会官员发了一封电子邮件，提醒大家警惕基地组织的威胁，并尽快行动起来，不然等到“数百个美国人横尸街头”就为时太晚了。但是，这封信并没有促使政府加快步伐考虑克拉克的提议——针对恐怖组织采取行动。
2001年5月，总统指出可能会有恐怖袭击，但副总统并没有在政府内广泛开展行动。布什执政时的财政部对遏制恐怖组织的资金也毫无兴趣。2001年9月4日，部长级委员会批准了克拉克的方案，然而，直到“9·11”事件发生后，这份方案才悲壮地出现在布什总统的桌子上。
克拉克在《反击一切敌人》一书中写道，第一架飞机撞上世界贸易中心的几分钟后，他就赶到了白宫。赖斯很快任命他来处理这场危机。当时的国家安全委员会官员和其他政府官员一样，对发生的事情都惊诧万分。一位官员说起遭袭的那一天：“我们一无所知，只能通过看美国有线新闻网的报道了解进展。” 那天，克拉克和留在白宫的国家安全委员会同事立即展开了工作，协调政府对恐怖袭击的回应。克拉克怀疑此事和美国“科尔”号军舰遭袭事件一样，是由基地组织主谋的。但是与2000年10月不同，布什政府迅速做出反应，开始策划所谓的“反恐战争”，并采取了克拉克先前提出的意见。
“9·11”恐怖袭击事件数小时后，国家安全委员会召开会议，制订了处理危机的紧急方案。总统在深夜决定“惩罚所有庇护恐怖分子的人，而不仅仅是那些犯罪者”。“9·11”事件后，国家安全委员会部长级官员每天都要开会（有时更频繁，连总统也会通过安全频道进行电视电话会议），商量如何处理这个威胁以及幕后的支持国家。在此之前，这些问题都不是外交政策团队的重点。那段时间里，切尼扮演着至关重要的角色。他参加国家安全委员会会议时，就坐在总统右边，会后还要与总统私下见面。即使切尼身处“保密地点”，也要协调负责政策的重要进展。赖斯说，在这段混乱时期，她扮演的是“协调者”的角色。那时候，她并没发挥太大的作用。有时候除非他人明确征求她的意见，她才会发表看法。
发生恐怖袭击的一天之内，国家安全委员会部长级官员就制订出了一个方案——攻打本·拉登位于阿富汗的恐怖分子大本营。阿富汗成为布什政府的战略目标后，国家安全委员会的哈利勒扎德在制定推翻塔利班之后的政策中发挥了重要作用。克拉克等也促使总统在演讲中提及塔利班时使用措辞强硬的语句。此时，布什总统或许也发现政府需要加快制定阿富汗战略的脚步，故在2001年9月底说道：“事情似乎不太顺利，我们需要好好计划。”据赖斯说，在一次国家安全委员会会议上，布什问大家，推翻塔利班后，该如何推动政权过渡。这个问题外交政策团队连想都没有想过。
简言之，即使当年的设计者没有预料到未来会出现2001年恐怖袭击这类事件，国家安全委员会设立的目的也本应是能够处理国内国际双重事务。小布什之前的几位总统在没有国土安全委员会或国土安全部的情况下，曾积极动员，打击恐怖分子，并成功地挫败了他们的阴谋，如阻止恐怖分子的“千年阴谋”，挫败基地组织在1995年炸毁12架飞越太平洋的波音747客机的密谋。国土安全部的任务主要是管理官僚体制，把以前许多个各自相互独立的部门合为一体。极具讽刺意味的是，这些合并的部门中并未包括中情局和联邦调查局。正是由于疏远脱离了这两个部门，我们才未能在“9·11”事件之前查明恐怖主义威胁，从而减少恐怖分子的袭击活动。
（摘自《美国国家安全委员会内幕》，商务印书馆2013年8月版，定价：79.90元）
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