“信访制度的初衷，是为了反映民情民意，便于中央高层掌握基层动态，更好地监控基层代理人，落实党和国家的各项方针政策。谋利型上访的产生，已经偏离了信访制度的初衷，并进一步加大了信访治理的难度。”杨云发上访的故事，是桥镇上访治理中的一个个案，但是，这并不妨碍我们思考其背后的某些结构性、制度性因素。
杨云发的故事
杨云发，1953年生，家住桥镇大湾岭村，家里有6口人，包括他的父母亲、自己夫妻俩、儿子和儿媳妇。其中父母亲在杨云发弟弟家里居住，杨云发兄弟俩每家轮流负责给父母亲提供一个月的伙食。杨云发自己无业，用别人的话说就是靠上访谋生。妻子在镇上一小工厂上班。杨云发育有一儿一女，儿子和女儿都是大学生。女儿2007年从长江大学毕业，现已出嫁。儿子2008年毕业于襄樊学院，现在江华市工作，已经结婚成家。
杨云发以前曾经和妻子一起做过小生意，积攒了十几万块钱存款。2000年6月，杨云发患上慢性肾功能衰竭病，因为治病而逐渐退出经商行业。当时，除他自己要治病外，还有两个小孩上学，开支确实比较大。所以，以前积攒的十几万元存款在几年之后就所剩无几，家庭经济日益陷入困境之中。2004年，低保政策开始在当地实施，杨云发向村里争取了一个低保指标。2005年村里没有再给他低保名额。据村干部说是因为困难户太多，村里考虑平衡，就把杨云发的低保名额转给其他村民了。从2006年开始，杨云发踏上了上访之路，一直至今，他几乎每两个月就要去镇里、到区里或者到市里上访。后来为了给他儿媳妇争取低保名额，更是每个月都到区政府上访。据桥镇信访干部说他有时候一个月都去上访好几回。他上访的理由主要有两条，一是他的父母亲杨鹏举和杜金花曾经赡养过烈士母亲，要求政府给予补偿；二是他家有多人患病，自己患慢性肾功能衰竭，无法从事重体力劳动。78岁的老父亲患高血压、脑溢血，还有76岁的母亲患高血压、胃病和风湿病，要求政府给予大病救助。
除了弄低保指标外，杨云发还不断找桥镇领导，要求给予特困救助、大病救助和过年补贴。2006年和2007年镇里都将杨云发列入特困户名单。在大病救助方面，2006年底时，区民政局曾经给他家补贴4000元大病救助款。2007年，杨云发又去镇政府上访，镇里专门为此向区民政局打了报告，请求区民政局解决，区民政局又给了他1000元钱救助款。2008年9月，杨云发又到镇里要求给予他父母亲每人每月1000元钱的生活费和医疗费。桥镇镇委书记俞正清签发了《关于解决杨鹏举夫妇困难救助资金的请示》，向区政府报告情况，请区里出面解决。另外，每年过春节前，杨云发还去向镇政府领导要钱过年。2007年和2008年镇里分别给了他800块钱。2009年春节前，杨云发又去找桥镇镇委副书记、常务副镇长张华宇讨钱。张华宇说这两年雨花集团效益不好，以前雨花集团每年都给镇政府几十万块钱，但是2008年的没给，所以镇政府实在没钱。在杨云发的一再纠缠下，张华宇打电话让大湾岭村主任狄小双拿了500元钱给他。至2008年6月止，除去低保救济之外，余陵区民政局和桥镇政府已经总共给予杨云发一家大病救助7次，资金额度1.7万元。
2009年4月，为了给他刚娶进门不久的儿媳妇弄个低保指标。杨云发继续到区政府和区民政局上访。他先找到余陵区委常委、副区长刘兴阳(曾任桥镇镇委书记)，请求刘兴阳给民政局批一张条子，给他匀一个低保名额。杨云发拿着刘兴阳的批条到区民政局，但是民政局的领导不同意，不听刘区长的命令。无奈之下，杨云发又只得去找余陵区委书记毕天舒(兼江华市委常委)。直到杨云发“通了天”(意为找了上级领导)、毕天舒给民政局领导打了招呼之后，区民政局才答应落实杨云发的低保之事。为了保险，杨云发还要区民政局局长跟他签了协议书。双方协议约定：民政局局长保证给他一个低保指标，杨云发自己也保证只要获得低保指标，以后永不上访。
至此，杨云发已经获得了共计5个低保指标，包括2个城镇低保和3个农村低保，这些都是他通过反复上访获得的。他自己也说：“我没得事，反正不是去区里，就是到民政局去。”自2006年底到2009年上半年不到3年时间，杨云发先后去过区民政局、市民政局、区信访局、区人大、区政府、军分区、区政协、区委组织部、市“12345热线”办公室、区委宣传部和市委宣传部等十多个部门。他找过的各级领导干部已经不少于30人，上至市委常委、区委书记下至村支部书记无所不找。如今，杨云发已因上访而扬名余陵区和桥镇。桥镇政府许多领导干部都认识他，区里一些领导也对他极为熟悉。
在长期的上访生涯中，杨云发也积累了许多上访经验，掌握了一整套与政府官员周旋的高超技巧。第一，掌握道义理由，占据道德制高点。杨云发每次上访时，都是将其父母曾经赡养过烈士母亲的事情作为寻求救助的理由,增强上访的合法性，从而也就提高了上访成功的几率。第二，努力寻找关系。第三，掌握一套娴熟的问题化技术。杨云发说：“(上访)必须要把他搞烦，他才给你搞，本来能解决问题，他偏要给你呛(当地方言，意为拖延、推诿)。”第四，具备踩线不越线的走钢丝技巧。“合法的事情可以说，底线就是不能违法。本来他们就恼火，如果你违法，他们就要搞死你，整死你……你可以讲道理，但不能骂他。上访，即使是刁民，也要有理由。没有一点理由，你上访搞么事?”杨云发对《信访条例》等法律法规非常熟悉。了解甚至“精通”这些法律之后，他就懂得在上访过程中应该怎样做，哪里可以踩线哪里又是禁区。另外，杨云发看新闻报纸的目的是为了了解国家政策，尤其是有关农村的惠农政策。当了解这些政策后，杨云发就能够有的放矢，尽力去通过上访争取惠农政策所给予的利益。用桥镇信访办主任张爱国的话说：“杨云发是一个典型的通过上访谋利的人，几乎国家所有的对农民的优惠政策他都用尽了。”第五，上访过程中很善于抓住时机，也懂得如何判断领导干部的心思和想法。有一次，杨云发要去找区民政局局长，找了几次都没找到。后来有一天，杨云发专门“潜伏”在民政局大门口，等民政局局长的轿车一到时，“我晓得民政局的豪华轿车，豪华轿车来了，我一声大喊：‘局长大人!’一喊他，他站住了，找到了”。杨云发也立刻跑过去，讲述了自己上访要低保救助之事。
从道义到谋利：杨云发上访行为的蜕变
客观地说，杨云发最初走上信访之路时是有道义性的，无论是家庭因病致贫要求救助，还是赡养烈士母亲请求补偿，都有其合理性、正当性。尽管按照制度规定赡养烈士父母亲的必须是直系亲属才能享受抚恤金，但是从情理上讲，杨云发的父母照顾烈士母亲付出了诸多辛劳，他们现在请求政府给予一定补偿也是可以行得通的。
当然，这种依据道义、情理来摆平问题的方式也容易产生变异，为某些精于钻牛角尖之士创造了空间。杨云发初次上访尝到甜头之后，就越来越迷恋于上访，对通过上访捞取好处产生了依赖。从杨云发上访过程来看，至少有三点理由可以说明他后期的上访行为是缺少道义支撑的。其一，尽管他家以前确实困难，但是当他儿子、女儿从大学毕业，走上工作岗位且均已成家之后，家里经济条件应该已经得到改善。杨云发再以家庭生活困难为由上访从情理上是难以说得通的。其二，杨云发的儿媳妇年纪尚轻，且有工作，杨云发再给她弄个低保，不仅与道义不符，而且违反了国家低保政策的宗旨。其三，如果严格地从制度文本上看，杨云发以赡养烈士母亲为由上访要求补偿是不符合政策规定的。在杨云发的再三请求下，当地政府也确实已经给了杨云发不少救助，包括低保指标、大病救助和其他钱财物，而杨云发却始终以赡养烈士母亲为借口反复上访，甚至要求以此名义为其儿媳妇换取低保，显然也与道义相悖。
当然，笔者不是要从道义上对杨云发的上访行为进行苛责，而力图进入其上访行为发生的逻辑之中。笔者更加关注的是为何杨云发会从一个具有一定道义性、让人同情的上访者逐渐转化成为一个谋利型上访者。是个案中的特殊情况，抑或是其背后的某些结构性、制度性因素?
归结起来，杨云发从一个具有道义性的上访者转化为谋利型上访者，主要有三方面原因。其一，究其直接缘由，在于官民之间循环往复的互动与纠葛中所形塑的畸形政治心理认知品格使然。承受着沉重维稳压力的政府官员希图通过让步的方式来“感动”上访者，达到息事宁人的目的。为了尽量稳住杨云发，不让其继续上访，官员们不得不跟杨云发签订“协议书”， 保证给他一个低保指标。尽管这样的协议书不具有法律效力，杨云发也可以随时反悔，但是，黔驴技穷的官员们也只得依计而行。如此一来，上访者在由官民互动所形塑的畸形政治心理品格中越陷越深，而政府部门也在这一越挣越紧的“紧箍咒”中逐渐迷失方向。
其二，杨云发能够在跟政府官员讨价还价的过程中屡屡占据上风，又在于当前的压力型信访治理体制为其上访行为的滋生提供了温床。在当前的压力型信访治理体制下，“属地管理，分级负责”的信访治理原则给基层政权戴上了一个“紧箍咒”，一票否决的考核制更让基层干部担惊受怕。而问题也恰恰在于，权小责重的基层政府承受了过重的信访维稳压力，面对“上访专业户”的胡搅蛮缠，他们时常不得不妥协退让，对许多问题采取模糊处理的方式，甚至放弃原则，违背政策法规，以换取暂时的稳定与安宁。
其三，杨云发成为“上访专业户”也与国家政策变化有关。税费改革后，国家对农村投入越来越大，出台的惠农政策越来越多。大量的惠农政策到达农村之后，在平静的农村激起了层层波澜。如何分配这些利益成为一个难题。通过上访或者找关系为自己捞到好处，这又进一步刺激了上访者的胃口。尝到甜头的上访者便有了继续上访的动力，从而最终成为依靠上访谋利的“上访专业户”。
正是在上访者自身体验与国家权力和国家政策之间进行双向互动、互相塑造的场景中，反复上访的“上访专业户”才被形塑出来。“上访专业户”的形成表明国家权力在应对上访者时的无能为力，是国家权力无法有效制约钻牛角尖的“钉子户”、顺利贯彻国家政策意图的表现。
同时，通过信访渠道解决问题，领导个人的命令、签字比制度文本规定更有效力，致使凡事“找领导、找一把手，下面的人非听不可”、“就是民政局一句话，上面同意搞，就肯定可以搞，可以增删名额”之类的观念始终根深蒂固。这种治理局面的形成，不仅使得既有的制度安排无法得到良好的实施，同时还容易孳生大量的腐败现象，陷入恶性循环。
小 结
信访制度的初衷，是为了反映民情民意，便于中央高层掌握基层动态，更好地监控基层代理人，落实党和国家的各项方针政策。谋利型上访的产生，已经偏离了信访制度的初衷，并进一步加大了信访治理的难度。在当前信访治理中，由于治理者无法区辨出到底是维权的、具有正当性的上访还是属于谋利型上访，是合理上访还是不合理上访，信访治理绩效便降低了。
笔者认为，当前信访治理的困局，不仅仅在于信访甄别机制的缺失，而更是因为缺乏建立信访甄别机制的制度环境和条件。如果我们将上访成本转嫁到上访者身上，降低信访考核压力，试图以堵塞的方式压制不合理上访行为，那么极有可能走向另一个极端，即大量合理的、正当的诉求随着干群关系态势的逆转而被压制，地方和基层政府对上访者利益诉求不再重视，尤其是那些本来就居于弱势地位的冤屈者的利益诉求无法得到有效满足，使得社会矛盾愈积愈深。所以，此口一开，尽管信访系统可能不会拥堵，但结果可能是人们的利益诉求渠道被堵塞。同时，堵塞的方式尽管能够压制部分不合理上访行为，但是仍然无法阻挡极个别能够承担起或者愿意承担上访成本和代价的上访者。只要上访的收益高于成本，他们仍然会坚持走上访谋利之路。
故此，解决甄别维权型上访与谋利型上访的难题，不仅要建立信访甄别机制，而且还应跳出这一问题之外寻求较优方案。从表层因素而言，要重新给信访机构角色和职能进行合理定位。从根本上而言，则应继续推动国家转型，增强国家基础权力，加快建设现代国家步伐。
（摘自《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事：1995-2009》，社会科学文献出版社2012年5月版，定价：39.00元）
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