新中国成立后，彭真长期以来担任国家民主法制建设方面的领导工作，通过领导民主法制建设的实践，加上他长于思考，使他对社会主义民主法制有许多独特的见解。特别是他本人在“文革”中深受迫害，使他对“文革”中的“无法无天”有切肤之痛的反思。十一届三中全会后在他担任全国人大常委会副委员长、委员长期间，力倡中国走民主法制之路，对我国民主法制建设、人民代表大会制度建设做出了重大贡献。
无论是宪法，还是刑法、刑诉法、行政诉讼法和民法通则，上世纪80年代制定这些法律时，是为了保障人的权利不受侵犯，而这与当时中共领导集体对“文革”浩劫的深刻反思密不可分。
彭真复出半年后即被中央委任为“两案”(林彪和“四人帮”)审判指导委员会主任，这实在令人感叹命运之变幻莫测。当年正是因为这些人，他被关进秦城监狱。现在这些人中，有不少将在这座监狱度过余生。
不过不同的是，当年彭真是遭受政治迫害，如今他却不愿以其人之道还治其人之身了。这次，他希望是在法律的轨道之内，在惩罚犯罪的同时，任何犯罪嫌疑人包括曾给他个人造成极大伤害的“两案”主犯的合法权利都能得到保障。
不能再肆意抓人
“彭真出来后第一次找我，就对我讲为什么会发生文化大革命。他说，我们没有法制思想，国家主席、委员长想抓就抓，真是‘和尚打伞无法无天’。要防止文化大革命的再发生，就要健全法制，制定法律。”全国人大法律委员会原副主任委员、法制工作委员会副主任项淳一回忆说。
彭真儿子傅洋在接受笔者采访时说，父亲复出后，不止一次痛切地感慨，社会主义法制早就应该抓紧搞。可是，我们建国后长时期内没有这个认识，总觉得有中国共产党的领导，有方针政策，迟搞几天不要紧，结果贻误了事情。没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。公民的人身权利、民主权利和其他权利也得不到可靠保障。
局面纷繁芜杂。彭真选择做的第一件事就是修订了逮捕拘留条例。“在刑法制定之前，为什么先搞这个呢?因为‘文革’中间太多随意抓人，从国家主席到元帅，包括彭本人，都被莫名其妙地抓起来，不需要任何法律手续和程序。”傅洋如此解释父亲的举动。
这个条例开宗明义地宣布，根据宪法“保护公民的人身自由和住宅不受侵犯”，接着明确的是：“中华人民共和国公民，非经人民法院决定或者人民检察院批准，不受逮捕。”
但这仍只解决一个不能任意抓人的问题。要系统地保障人权，彭真认为矛盾的核心是要制定刑法等基本法律。
其后从1979年3月到5月，短短的三个月间，在彭真的主持下全国人大制定了七部法律，其中刑法、刑诉法、法院和检察院组织法，为1980年的“两案”审判工作提供了法律依据。
对于刑法的制定，争议不大。文化大革命前，在彭真主持下已经修改过33稿，并经中央政治局常委讨论过，此草案可作为基础。即便如此，彭真仍不满足，他要把“文革”的教训写进去。
但对于刑事诉讼法的认识就不那么统一了。全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆道：“彭真同志对我说，过去我们强调实质问题，不大讲程序，被林彪、‘四人帮’利用了。所以要重视程序，刑事诉讼法可以从程序方面保证刑法的实施。”
草案原来规定，刑诉法的任务是“揭露犯罪、证实犯罪和惩罚犯罪”。在具体审议草案的时候，彭真提出增加“保障无罪的人不受刑事追究”。傅洋说，彭对证据问题的重视贯穿这部法律起草始末。比如，他把“搜集”证据改为“收集”证据，在证据前加了“能够证实被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据”。
这些细节闪耀的是对人权保障的光辉。曾长期在彭真身边工作的顾昂然在回忆录中认为，这些思想在当时非常重要，说明彭真深刻总结了“文革”教训，真正在依照法治精神来主持制定法律。
比如1979年《刑事诉讼法》第四十条规定：对主要犯罪事实已经查清、可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应立即依法逮捕。“对主要犯罪事实已经查清”，这句话就是彭真提出来的，他的意思很清楚，就是要严格限制逮捕条件，不能再像“文革”那样，不讲规矩，不讲条件，肆意抓人。
顾昂然回忆，当时有人提出草案仍不成熟，在政治局讨论两个草案的时候，邓小平表示，刑法、刑诉法草案比较成熟，肯定还不完善，以后可以根据实践进行补充，不要等完全完备了再制定。
受“文革”冲击、有着切肤之痛的决策者们就此达成了共识。傅洋说，实际上，这七部法律大概可以分为几大块。一块是政权重建的法律依据问题。“文革”期间，在“造反”和“夺权”有理的号召下，法律被废弃，政府机构被砸烂，无政府主义盛行。一系列的组织法，包括政府组织法、法院组织法、检察院组织法缺失，因此首先要解决政权机构恢复的燃眉之急。
第二大块是人权保障。“‘文革’期间，刑讯逼供，捏造陷害，什么都出来了。所以‘文革’后刑法、刑事诉讼法抓得特别紧。保护人民，打击犯罪。打击犯罪不准确，人民也没法保护。更不能对人民肆意迫害。”
法律面前人人平等
建国初期，党内出现官员搞特权的现象。彭真曾说：“对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。”
但并不是所有人都认同这种观点。上世纪50年代，彭真同志在一届全国人大一次会议上发言强调：“在少数国家工作人员中还有这么一种思想，他们以为法律是只管老百姓或只管小人物的，至于大干部、大人物……对法律遵守不遵守，是无关重要的。”彭认为“这是完全错误的”。他提出：“一切认为国家机关可以违法的思想，实际上是一种只许州官放火不许百姓点灯的反动统治阶级的思想，必须反对它。”在这次会上。彭真用“法律面前人人平等”这样简洁的语言表明任何人都不能凌驾于法律之上。
但这个说法在后来的十年动乱中显得苍白无力。到了1980年，中央决定修改宪法。1981年6月底，彭真受命主持宪法起草工作。
当时无论是中共党内还是各界群众对宪法修改都非常关注。人们都在思考，如何才能防止类似“文革”的情况再次发生，并提出了各种各样的意见。
彭真在思考一些他认为更为重要的问题。他希望给未来的宪法一种不能逾越的法律效力和地位。
全国人大常委会法制委员会原秘书长岳祥表示：“彭真强调宪法是根本大法，任何人不能超越。宪法草案写完后，他又加进去了这方面的内容。”
彭真同时要做的事情是恢复“法律面前人人平等”这一从未真正得到贯彻过的原则。“法律面前人人平等”的规定在1954年宪法被写入，但1975年宪法和1978年宪法都去掉了。1982年宪法在彭真的努力下，又恢复了该条规定。
他反复强调，对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。检察院依法独立行使检察权，法院依法独立进行审判，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律，在法律面前不承认任何人有任何特权。
这个讲话背后隐含的一个复杂问题是，如何处理执政党和宪法法律的关系。邓小平曾讲：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”毛泽东虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题，以及其他一些原因，仍然导致了“文革”十年浩劫的发生。
1982年彭真在主持宪法起草工作时，特别主张“把宪法具有最高法律地位，党要以宪法为根本的活动准则，任何组织不得有超越宪法的特权”写入宪法。他指出，党章这样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题。
在中共要守法的问题上，彭真讲得非常透彻，大体上就是三句话：中共领导人民制定宪法和法律，中共也领导人民遵守宪法和法律，中共自己也在宪法和法律范围之内。
傅洋认为，归根结底仍旧是“法律面前人人平等”这个理念，党自己也不能超越。最高人民检察院原检察长刘复之认为，“法律面前人人平等”对我国民主法制建设具有十分重大而深远的意义。
即便是对于曾给个人和整个中国带来深重灾难的“四人帮”等人，彭真所坚守的“法律面前人人平等”也并未改变。1980年，彭真担任“两案”审判指导委员会主任。在当时，主张对主犯判处死刑的观点为数不少。但彭真清醒地意识到，这是对刑法和刑事诉讼法的考验。
他的观点是，必须严格划清罪与非罪的界限。特别法庭只审判林彪、江青反革命集团的罪行，不审理路线错误，不解决党纪、军纪、政纪问题。必须以事实为根据，以法律为准绳，重调查研究，重证据，彻底查清林彪、江青集团的罪行，严格依照法定程序进行审判。
民可以告官
当宪法最终将公民的基本权利写入的时候，人们尚不清楚，将给未来带来多大的影响。
比如《宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。
简单的“控告”两字，成为七年之后正式确立“行政诉讼”的宪法依据。但在当时，人们并未意识到，这些字眼意味着什么。
到了1982年制定民事诉讼法的时候，彭真指示，在原本并没有行政诉讼规定的草案中加入“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本规定”。当后来陆续有人将行政机关告上法庭的时候，人们才发现，原来“民告官”已经有了它的合法依据。
一旦“民告官”逐渐成了事实，便遭到行政机关的激烈反弹。傅洋回忆他亲历的一次立法。1982年8月，五届全国人大常委会第二十四次会议审议制定《海洋环境保护法》，这部法律规定对行政处罚不服的可以向法院起诉。但交通部坚决不同意。他们的意见是，港监的帽子上有国徽，怎么能告港监?
多次交换意见，但就是谈不下来。全国人大常委会法工委原副主任张春生回忆：“彭真在那年年底，找了四位副委员长，一起找交通部部长、副部长谈。彭真说，你的处罚如果人家不服，应该有个说理的地方。”
“彭真又接着讲，一个远洋舰队的船长，从船员干到船长、干到大副，一般得要15年到20年的时间，如果你们的处罚吊销他们的证照，就是打破了他的饭碗，对于这个打破饭碗的事情，还不允许别人到法院去告么?如果人家告得对，你们就该改变处罚。”
其他几位副委员长都参加了说服工作。即便如此，交通部负责人仍不同意，说，老百姓告政府，没有这个法律规定。
彭真当即让在场的法工委负责人念宪法，就是第四十一条。并解释说，其中的“控告”就是可以向法院起诉，并且民事诉讼法(试行)中行政诉讼规定的宪法依据也在于此。念完宪法，那位负责人再无话说，不敢公然反对了。
到了1988年的时候，已经有一百三十多部法律、行政法规规定了可以受理的行政案件，建立完善的行政诉讼制度已经迫在眉睫。
早在两年之前成立的行政立法研究组已经在研究这个问题，起草行政诉讼法试拟稿，并很快形成了草案。1998年10月，在经过审议后，全国人大常委会决定公布草案征求意见。
阻力随之而来。1989年年初，国务院法制局在皇城根召开有各省级单位和较大市政府法制局、处负责人参加的会议。会上有人就提出来：“如果公民可以告政府，政府还有什么权威?”更强的反对意见是：“民告官”会助长“刁民”告状。
尽管如此，由于彭真在早年的民事诉讼法(试行)中加入行政诉讼的条款。早已经使得行政诉讼深入人心，行政诉讼法最终在1989年4月毫无悬念地获得通过。
全国人大法律委员会主任委员胡康生对《中国新闻周刊》表示：“这是一部具有里程碑意义的法律，这个制度的建立使得人民群众的权益在受到行政机关侵害时有了司法救济的途径。”
张春生亦认同这种观点。他认为意义不止于此，行政诉讼制度的确定，使得更多关于行政程序的法律被制定出来，政府主动也好，被动也好，都必须在合法的范围内行使权力，必须自我约束，否则就可能被告上法院。
行政诉讼制度确立过程中，另一部重要的法律民法通则也在“二彭”的具体关心下开始起草。它要解决的一个基本问题是，在政府行政行为等公权力之外，公民与公民，公民与企业、社会机构，公民与政府之间也可以具有平等身份。它们在平等自愿的基础上，可以自由从事法律不禁止的一切活动。
胡康生表示，如要评价那十来年的立法工作，行政诉讼法是一个里程碑，民法通则则是另一部意义深远的法律。
（摘自《民主不是说着玩的》，法律出版社2011年11月版，定价：29.00元）
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