城管在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件。这些所谓执法者在执法的同时也带来了很多不稳定的因素，那么——
某网站针对城管搞了一个网上调查，结果显示，虽然只有31％的受访者 (或其亲友)与城管发生过纠纷，但对城管的印象“坏”或“很坏”的人却占到了89％。另外，也有高达86％的受访者赞同城管这个部门与民众的矛盾上升到了重大社会矛盾的程度。
我想，这个调查向城管部门也向社会发出了相当危险的信号。当一个政府部门的威信破产的时候，或者当一个政府部门以“对立”作为它与民众关系的特征的时候，该部门是否还有必要存在就很值得怀疑了。
事实上，很多人包括城管部门可能并没有去认真地思考过这个问题：人们的生活中为什么需要城管?如果没有城管，天下是不是就一定会大乱?
所谓城管，从其名称来看，是专司城市管理的。但是，让我们目前的城管去担当城市管理的重任，则是不合适、事实上也是力不从心的。因为在我们的制度设计中，城管的目标被设计为维持城市的秩序，但秩序本身却是一个很模糊和抽象而且包含极大价值冲突的概念，维持什么样的秩序，社会并没有一致的共识。对多数城市管理者而言，他们理解的城市秩序就是城市要有美丽的 “市容”，看起来光鲜、整洁；而对于那些“贩夫走卒、引车卖浆者之流”来说，城市的秩序首先是让他们能够生存下去。这是两种不同的价值目标，却又要同时纳入到城市管理这一个范畴中，因此必然会出现矛盾。2009年9月广州前城管队长批评经济学家厉以宁的对小贩要宽容的说法是站着说话不腰疼，甚至放言“广州如果不设防，傻瓜都会来”，看似不明智，但站在城管的角度，却也并非毫无道理。
正因为城管是城市政府为方便管理而设立的机构，城管部门也就被赋予了相对集中的行政处罚权，行使着市容、环卫、工商、规划等多项权力职能，据说一些城市的城管职能多达三百多项，从而造成在现实中凡是城市其他行政部门管不了，或不愿管的就都给了城管部门，使城管部门成为一个“大杂烩”。这种集中行使权固然避免了多重处罚，但也使得它把矛头更多地对准了自己。
同时，城管要完成这么多职能，就必然要有一支庞大的执法队伍，但在现行政府机构的设置中，它又不属于独立的政府编制，经费来源无法保障，特别是在政府财力有限的情况下，这就必然会使得城管部门和城管执法人员想方设法通过罚款去筹措经费，增加部门和个人收入。从而，暴力执法、强制手段也就借着维持城市秩序的名义大行其道。
不过，客观来说，尽管城管执法人员的素质不高以及执法方式不文明会引发冲突，但不是导致暴力的根本原因。根源在于这一制度所要解决的问题是它本身无法解决的。换言之，由现实利益关系所决定的城管目标的不明晰使城管与被管理者的冲突不可避免。早期这一冲突之所以没有凸显出来，是因为早期的城市化还不显著，外来人口的规模远没有今天这么大。由于某种程度上这种矛盾的不可调和性，现实中暴力执法和暴力抗法的恶性循环，也就一次次在中国的城市里上演。在这种情况下，类似北京被曝出的城管执法的“武林秘籍”就毫不奇怪。
要消除此种恶性循环的上演，我们可以考虑取消目前的城管部门。从“城管”这两个字本身来看，它着重于“管制”与“处罚”，与市场经济对政府的要求背道而驰，市场经济对政府的要求是服务而不是管制，更不是处罚。把“管制”转向“服务”可不可以?理论上当然可以，但目前的城管机构设置和政府财力不可能实行这种转向，而任何对城管制度的修修补补虽可缓和矛盾与冲突，但根源问题并未解决，所以不如索性取消这一部门。
其实，从城管产生的那一天起，城管的存在就一直伴随着合法性的争议。2006年的“崔英杰案”中，法律界就曾对北京市城管局的合法性提出质疑。根据有关法律，省一级政府的厅、局等部门的设立，必须由本级政府报请国务院批准，并报全国人大常委会备案。省以下的部门设置以此类推。但我国几乎所有地方的城管设置根本未经这一程序，遑论有正当的执法权。从法理上看，“职权法定”也要求任何一个行政机关享有的职权必须有明确的法律规定或授权，然而，各地城管部门的权力大多仅来源于所属政府的决定，明显与法治的基本原则相悖。城管的这种先天不足是因为它们只为地方利益服务。
总之，在一个政府部门几乎成为社会“公敌”的情况下，由该部门引发的社会矛盾也就容易迅速转化为政治矛盾，并与其他的社会问题纠缠在一起，放大、扩散此种矛盾，因此，我认为，现在我们的确应该理性反思和评估这一制度是否有继续存在下去的必要了。
（摘自《幸福的权利》，南方日报出版社 2011年10月版，定价：35.00元）
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