“民告官”是改革开放中出现的
在中国，“民告官”是改革开放中出现的很独特的东西。封建社会没有“民告官”，国民党时期没有“民告官”，中华人民共和国成立的前30年也没有“民告官”。
改革开放到现在30年，最核心的问题有两个：一个是市场，另一个是法治。这两者都是相辅相成的。就市场而言，主要涉及经济改革，当然要建立市场经济制度。就法治而言，主要涉及法治建设，具体有两个任务：其一，要完善市场经济的法律制度；其二，要制约政府权力。
从现在的情况来看，在完善市场经济法律制度方面，我们不仅制定了外商投资法等一系列以市场经济为导向的法律，更重要的是制定了一部市场经济的民事方面的基本法，即1986年的《民法通则》。《民法通则》实际上明确了四大原则，即平等原则、自由原则、公平原则、诚信原则。《民法通则》颁布之后，国外把它称作“中国的民事权利宣言”。
解决了第一个任务，接下来就是解决第二个任务。中国是古今中外历史上行政权力最大的国家，也是行政立法最不完善的国家。实际上，凡是法治国家，都必须保障私权，限制公权的滥用，把防止公权对私权的侵害，提升到宪政和人权保障理念的高度。中国改革需要制约公权力，否则就无法建立市场经济，行政立法是改革开放以来中国法治建设的核心问题之一。
陶希晋提出建立“新六法体系”
1986年中国刚刚颁布《民法通则》时，中国还没有明确提出“市场经济”的概念，但是，在经济建设的实践中，已经开始从计划经济体制向市场经济体制转变。在这种背景下，通过法律对政府权力作出限制，就显得非常重要。
1986年10月4日，由全国人大法工委、最高人民法院、中宣部、司法部等单位共同组织了“《民法通则》颁布座谈会”。时任全国人大常委会秘书长、法律委员会主任的王汉斌同志也参加了，这次座谈会的规格较高。原来民法典起草领导人陶希晋同志，以及我们几位担任《民法通则》起草顾问的教授也都参加了。当然，开这个座谈会的目的，显然不仅仅是纪念《民法通则》，更多的是对未来中国民事立法和有关立法的展望。
陶希晋的发言很引人注目。当时他说，新中国成立快四十年了，我们还没有建立自己的法律体系，国民党时期是“六法”，我们应是几法呢?他接着说，新中国应当建立自己的“新六法体系”，这就是：宪法以及下面的刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法。现在《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《民事诉讼法》都有，缺的就是《行政法》和《行政诉讼法》。陶希晋因此提出，今后要加紧行政法方面的立法工作。
陶希晋是新中国第一任国务院法制局局长，又是学法律出身的，对法律是懂行的，又有许多年立法经验。20世纪80年代初期，他参加、领导了有关民事法律草稿的起草工作。《民法通则》颁布以后，他意识到，民事权利受到的威胁，不仅来自平等主体的侵害，更危险的是来自公权力的侵犯。私人之间的纠纷可以通过民法来解决，而国家公权力，诸如行政干预，如果造成对民事权利的侵害，那应该怎么办?就需要设计相应的法律救济的途径。
从陶希晋的这个发言中，我们不难看出他的两个想法：第一，中国不仅要建立法律体系，而且要建立科学的法律体系；第二，要大力加强行政立法工作，使行政权力有法律约束。
座谈会结束时，王汉斌做了总结发言。王汉斌表示，要重视陶希晋提的建议。但王汉斌也提出，我们对行政立法知之甚少，缺乏经验，因此，他提出成立一个行政立法研究组。
按照王汉斌的构想，这个行政立法研究组由专家学者、法工委和实际部门(最高人民法院和法制局)参加，由陶希晋直接领导，具体工作以及经费，则由全国人大常委会法律工作委员会负责。这样，在我国立法长期实践中又出现了一种新的“三结合”模式。
王汉斌同志经常讲，立法要“三结合”，即立法机构、实际部门和专家学者的“三结合”。“三结合”也有不同形式，最初，是《民法通则》式的“三结合”，即由立法机构和实务部门主笔，由专家学者把关的形式；后来，则是行政立法研究组模式，由立法机构、实际部门和专家学者三方面，共同组成一个立法组，草拟立法草案；最后，则是《物权法》式的“三结合”模式，即先由专家提出自己的立法建议稿，然后交由立法机关，征求实际部门意见予以完善。
可以说，至少在当时而言，行政立法研究组开创一个新的立法“三结合”模式。
陶希晋要我担任行政立法研究组组长
陶希晋接受了王汉斌布置的任务后，首先便提出，要我来担任这个研究组的组长。
这确实出乎我的意料。因为我既不是行政法专家，又与陶希晋无任何关系，也没有在此前他负责的民法典起草中有过参与或者介入。也许因为是《民法通则》的关系，或是因为我当时是中国政法大学副校长，而中国政法大学又拥有当时相当强大的行政法教学科研力量，陶希晋可能希望由我来牵头组织一下这项工作吧。
由于行政立法研究小组的工作，可以给中国行政法队伍带来巨大学术空间，我也就欣然“承诺”陶希晋要我担任组长的“要约”。好在这方面具体工作，并不需要我去做。
在当时，中国政法大学的行政法师资力量，确实是全国首屈一指的，老、中、青三代人层次合理。老一辈的有王名扬教授，尤其在比较行政法研究中成果丰富；当时的中年一辈中，有应松年与朱维究教授；而当时青年一辈中，有一批很有才气的行政法专业的留校硕士毕业生。
1983年中国政法大学建校时，上级机关给了我们70个进京指标，以便延揽人才。而当时能够进北京，对很多人来说，确实是很难得的机会。在这70个进京指标使用中，有的不很理想，有的还不错，我认为当时引进的人中，最成功的应属应松年教授。为了发展行政法学并作为学术带头人，他确实在中国行政立法建设中起到了重要作用。
当时，行政立法研究小组的副组长是罗豪才教授与应松年教授。罗豪才教授在行政法学中地位当然很高，但他当时任北大副校长，社会职务也很繁忙，所以，行政立法研究组的日常工作，就由应松年负责。研究组还请了王名扬教授与当时的行政法研究会会长张尚骛教授担任顾问。
陶希晋主张搞一个“行政法大纲”
行政立法研究组正式成立之后，首先需要回答的问题，便是要明确如何展开行政立法研究组的工作。就此问题，我专门请示了陶老。
陶老主张，先搞一个类似《民法通则》的“行政法大纲”，把一些行政法的基本规则、基本制度都写在里边。至于这个“行政法大纲”的内容，则不必一下子搞得很细，一下子搞得很细也不现实，先搞一个“毛坯子”性质的东西即可。“毛坯子”搞出来之后，大家再补充、完善。
我们整个行政立法研究组即按这个方向和目标展开工作。当时工作分两部分进行：一部分人进行基础性工作，从事资料搜集和翻译工作。由于中国自己的东西不多，更需要借鉴国的东西，所以我们当时组织力量，翻译了不少国外行政立法的资料，并将这些资料印发给相关人员。而另一些人则着重研究“行政法大纲”如何起草，体例和内容怎么合理安排等问题。
我提出“先程序、后实体”
这两方面的工作进行一段时间之后，大家普遍地感到，想在短期内搞出一个“行政法大纲”式的实体法，难度很大。
之所以如此，一方面，是因为在世界各国的行政法立法，除个别国家外，都没有一个像《民法通则》那样带有法典性质，并综合各种实体法规范的立法文件；另一方面，是因为我国行政权力范围极广，在当时的情况下，想要把各种实体规范都归纳出来，难度实在太大。仅仅以当时的重点工作计划生育来说，当时立法机关想制定一些法律规范，来约束计划生育政策执行中的行政权力，但都感到无从下手。计划生育尚且如此，更不用说整个“行政法大纲”了。
这种情况下，在行政立法研究小组的一次会议上，我提出了新的思路。“我们能不能改变个思路，先程序、后实体，以诉讼程序促实体法的完善?”我问在座者。其实，这种思路并不新颖，我们的民事立法，从某种意义上来说，就是这样做的，我们是先有了1981年的《民事诉讼法(试行)》，后来才有了1986年的《民法通则》。我在发言中说，当实体法难以制定时，就以诉讼法来促其制定。如果我们有了行政诉讼法，可以“民告官”，那么实体法的不完善就充分暴露出来，这样就必须要重视实体法的完善，也才会加快实体法立法的步伐。
我1983年第一次访问德国时，专门访问了德国行政法院。德国行政法院是独立于普通法院的。对当时的我来说，行政诉讼简直是闻所未闻的领域，我请教了许多问题，也要了很多资料，特别是行政诉讼的受案范围，以及行政诉讼中“民告官”中原告的胜诉率是多少，等等。当接待人员告诉我，在德国行政诉讼的胜诉率可以达到30％左右时，我心中总有个期望，如果有哪一天我们也能有行政诉讼制度，那么中国的法治建设会大大推进一步。而如今，我们可以提出这个倡议时，为什么不尽快行使呢?
当我提出“先程序、后实体”的新思路之后，与会者都同意我的意见，都主张将先制定《行政诉讼法》作为当前行政立法研究组的第一项工作。
当我把这个意见向陶希晋汇报时，陶希晋表示同意，并向全国人大法工委的同志做了汇报。当法工委同志向法工委领导汇报时，法工委领导也同意了这项立法安排。
我本来认为，行政诉讼法的立法难度要比实体法立法大得多，因为在中国实行“民告官”制度的阻力，会来自拥有强大权力的行政机构。没想到，在法工委领导与陶希晋的支持下，《行政诉讼法》的立法工作立刻就进入“快车道”。
《行政诉讼法》的立法进程
作为行政立法研究组组长，我主持了起草《行政诉讼法(试拟稿)》的工作，这项工作于1987年6月完成。这一稿提交全国人大法工委之后，10月17日法工委把《行政诉讼法(试拟稿)》发送全国各地和有关部门征求意见。
根据实务部门反馈回来的意见，行政立法研究小组分别在1988年6月15日、6月30日、7月11日先后形成了三份《行政诉讼法(试拟稿)》。在此基础上，7月13日，最后一份《行政诉讼法(征求意见稿)》再次发往各地方、各实务部门征求意见，在这个基础上形成了《行政诉讼法(草案)》。
这些工作当时都是内部进行的，还未向全社会公布相关内容。
1988年4月开始，我担任七届全国人大常委会常委、法律委员会副主任，这使得我与《行政诉讼法》有了更紧密的联系。这年10月，全国人大法工委将《行政诉讼法(草案)》提请全国人大常委会四次会议予以审议。
常委会决定，将《行政诉讼法(草案)》公布，广泛征求意见。根据 王汉斌1989年3月28日在七届人大二次会议上所做的《关于(中华人民共和国行政诉讼法(草案))的说明》中提供的信息，当时“共收到中央各部门、各地方和法院、检察院的意见一百三十多份，公民直接寄送法制工作委员会的意见三百多份”。
除此之外，“全国人大法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会联合召开了有法院、检察院、国务院有关部门、民主党派和人民团体负责人以及法律专家参加的四次座谈会征求意见，并召开了有部分省、市人大常委会、各级法院、检察院、国务院有关部门和法律专家八十多人参加的专门会议，对草案逐条进行讨论修改”。
最终，根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见，全国人大法制工作委员会对《行政诉讼法(草案)》做了较多的补充、修改，经七届全国人大常委会六次会议审议之后，决定将《行政诉讼法(草案)》提请1989年3月下旬召开的七届全国人大二次会议审议。《行政诉讼法》属于基本法，与《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》一样，都必须在全国人大的全体会议通过。
七届全国人大二次会议开始之后，从1989年3月28日到31日，与会的全国人大代表对《行政诉讼法(草案)》做了充分的审议。在整体上肯定这份“草案”的同时，也提出了不少的修改意见。为此，全国人大法工委于3月30日、4月1日专门召开了两次会议，结合人大代表们的审议，提出了新的《行政诉讼法(草案)》。
1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，规定该法于1990年10月1日正式施行。同日，国家主席杨尚昆签署该法案。
回头看《行政诉讼法》的制定历程，一部破天荒的法典，竟然在两年左右时间内，就被全国人大全体会议通过，其立法速度和效率之高，在中华人民共和国历史上真是少有的!
(摘自《沉浮与枯荣：八十自述》，法律出版社2010年9月版，定价：48.00元)
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