清初国家备荒仓储的重建

  【学术笔谈】

  明清之际国家备荒仓储的重建是由常平仓逐渐替代预备仓的过程，这在明清时期备荒仓储的发展史上是一个关键阶段。清朝国家备荒仓储之所以取得重要成就，正是因为有清初对明代预备仓进行承袭与调适的基础。顺康之交，常平仓的建仓模式已摆脱预备仓旧制影响，国家与社会在仓本筹措等方面展开良性互动，确立起基本监管流程，在实现初步赈济功能的基础上探索运营之法。

  以“常平仓”为名重建备荒仓储

  预备仓从明代洪熙、宣德年间开始衰败。在明末《救荒全书》作者祁彪佳看来，预备仓的实质是“以一仓兼前代三仓之美”，可是在实际运行当中“自嘉靖起，虽有备荒之名，而无备荒之实”。经过易代过渡阶段后，清廷明确了重建官办备荒仓储的大方向。虽接管了明朝零散存在的备荒仓储，但官府依然以储粮之名获取赎锾，入仓仍流于纸面虚文。顺治十年（1653年），顺治帝要求所有三品以上翰林院官员提交关于常平仓建设的奏章，其中傅维鳞的《请建常平仓疏》具有代表性，他以“三代话语”突出国家备荒仓储建设的政治意义，将备荒救荒作为赢得民心的良策。

  延续明季思路，清朝明确把重建国家备荒仓储的重点放在常平仓，关键在于采用何种方法建仓。全面恢复备荒仓储始于顺治十一年（1654年），直接动力来自现实中严重灾荒的刺激，彼时因“荒政未修，仓廪无备”，只能赍发内帑赈济畿辅地区。是年六月，清廷着意先由各地粮道负责“稽察旧积，料理新储”，将明代的预备仓备案制度由“年终”申报一次改为“每年二次造册报部”。顺治十二年（1655年）正月上谕要求全国各衙门就兴利除害之策积极讨论，其中之一便是以“济农仓”为模版，讨论常平仓“于存留项下周详设处”的可行性。然而清初为供应军费大幅削减地方财政存留，意味着“济农仓”式的常平仓窒碍难行。也有官员提出类似明代社仓的“官督民办”常平仓方案，建议引入士绅参与备荒仓储管理，实则重蹈明季“官督民办”社仓失败的覆辙而被朝廷否定。

  为了使备荒仓储建设落到实处，清廷只能先出台“预备仓化”的常平仓建设方案。考虑到当时国力、民力皆不充裕的现实，清廷最终出台了包含预备仓旧制的方案。从顺治十一年到顺治十三年（1654—1656年）一系列诏令陆续颁布，地方官府认识到常平仓作为一项王朝大政的重要性，掀起一场全国性的建仓运动。至此，清代国家备荒仓储建设渐入正轨。

  清初之所以使用“常平”命名官办备荒仓储，一方面是沿自明季一些地方政府自发推动的常平仓运动，凸显常平仓的米粮价格平抑功能；另一方面，更多的是考虑其声誉符合清朝开国之初的政治需求，实际内涵则与常平古制有所差别。虽然名称有所改易，但建立之初的清代常平仓与明代预备仓相比并无明显差异。

  预备仓旧制的整饬与改进

  清代常平仓建设初期处处规避与革除明代预备仓的积弊，形成稳妥审慎的新风格。最为根本的制度设计就是于稽查、审计方面下功夫，在常平仓建设进程中强化司法和行政的监察权，做到“稽核有方”。

  首先，严格核实赎锾征收的情罪文册，避免“情轻罚重”，严禁各衙门官员借常平仓积谷为由滥用执法权。清朝将赎谷审查的权力重新移交回刑部，保证所批拟的赎谷合法合规。清廷拟定“新例”规定：所有顺治十二年以后的常平仓赎谷年终奏报时，必须先报送刑部核实情罪文册再转户部按册查收。没有统计造册或者纳赎不规范的情形，一律在合规后方能支销。

  其次，缓行常平仓定额考绩制度，慎重词讼，体恤民瘼。清朝统治者并非不想实现常平仓储量的快速增长，但考虑到赎谷入仓只是权宜之计，主流意见是在当时情况下不宜制定硬性储量指标。相权之下，清廷选择“量力而行”，适度积粮，并倡导“恤刑”“禁讼”的政治思想。

  再次，解决军、流重犯“纳米赎罪”有损于律法权威的问题。清统治集团认识到无底线的“罪犯纳免”将严重损害王朝法度的根本权威，《大清律例》中有关纳赎的司法实践，最高限于批允“情有可原”的徒、杖等罪犯，即便常平仓储量增加缓慢，清初也没有轻开军、流大罪的纳赎米谷来快速充仓。

  最后，强化常平仓米谷储量的监察，将日常的盘查之制与非日常的稽查相结合，每年终上报赎谷审计清册。都察院系统介入常平仓事务，以严密的行政监察来惩戒贪腐。为了掌握真实的存仓米谷数量，由巡按代表朝廷自上而下的“巡方”与各衙门年终奏报的“自查”并举，“俱就其实积而报之”。同时，坚持入仓必定收以“本色”米谷而非银钱。由于赎谷取之合规且有稽核，不仅减少了执法权的滥用，而且增加了常平仓的实际储量，原属虚耗的赎谷悉数转为切实之用。

  建仓模式的调整及成效

  清初通过制度改变促成常平仓积谷方式的转变，逐渐摆脱了预备仓旧制的影响。

  清政府开始重视日常粮价的调控与平抑，常平仓功能从“籴粜平价”到“平价生息”，进而利用经营“生息”来增加储量，最理想的状态便是“以仓养仓”。因明代预备仓米谷折银的症结未祛，清入关之初对于开仓籴粜的态度极其严苛，这造成清代常平仓初建时“轻运营”的状况。朝野中因此有许多关于常平仓谷籴粜的政策评议与实践：其一，常平仓没有在全国普遍设立前，可以采取“仿常平仓遗意”的变通方案。其二，“行常平之实”的核心在于可持续性的长期运转，“以时敛散”。其三，平时遵循“春粜秋籴”的季节性操作，遇大饥则发赈。其四，避免地方官府借籴粜过程，利用计量工具或价格掠夺百姓。

  诸多舆论影响到了具体政策调整，于是清廷在顺治十七年（1660年）议准常平仓运营方法：“常平仓谷，春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，务期便民。如遇凶荒，即按数给散灾户贫民。”康熙朝在此基础上制定“存七粜三”原则来规范平粜规模。又通过奖励捐输的办法扩大仓本来源，特别是鼓励官员捐输备赈，平衡“赎谷”多、“捐谷”少的局面。清朝起初对绅、民捐输备荒没有专门的激励政策，反而对举行仓储捐输“是否便民”极其慎重。随着赎罪、词讼、罚没、追赃等非税收入大幅度下降，在维护“天下福祉”这一共同接受的道德基础上，国家与社会可以就公共物品的提供展开良性互动合作，鼓励地方社会参与仓储建设，以减轻中央财政的负担。康熙朝在此基础上扩大捐输范围，提倡官、绅、民共建常平仓。仓谷来源主要靠罚赎银米的政策不再被刻意强调，实践层面基本被弃用。康熙中后期，常平仓建设有了国家财政参与，发帑采买和截留漕粮的记录也随处可见，开始具备了实施常平仓定额制度的条件，辅以官员问责制来保障储量，国家备荒仓储的积粮模式基本定型。

  备荒成效首先体现在储量上。顺治十七年江宁巡按积谷册籍内显示其辖区有积谷2万余石，而顺治十二年只有2458.5石。康熙初年，山西省赎锾等实在仓库谷米26860石、银500两；广东通省积谷达到68200余石。迨平定三藩后，常平仓建设重回正轨，各省储量大致回到与顺康之交持平的水准。贮仓谷米开始在救荒中起到作用，“发仓赈济”越来越多地出现在救荒实践中，仓储难以赈救的部分使用即时捐输来“分发凑赈”，并且一度打破救济的“地方性”，提倡发挥常平仓对邻近地区的协济功能。

  总之，经过顺治后期开始的艰难积累，清代常平仓建设取得了一定成效，“常平一仓，救荒最要”成为共识。清初国家备荒仓储建设模式先名后实的渐进性变革过程表明，清朝并非简单仿效继承前代传统，而是根据实际情况有一定选择和变通，这在某种程度上亦是清朝赈灾救灾体系得以较为完善的前提与原因。

  （作者：刘少航，系对外经济贸易大学马克思主义学院讲师）