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【资政场】
习近平总书记指出，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。为了实现治未病之功效，近年来司法机关的职能逐步从末端治理向前端治理延伸，法院在国家和社会治理中所起到的纠纷预防的重要作用进一步凸显。司法建议就是将矛盾消解于无形、实现柔性治理的一种有效方式。通过司法建议，可以充分发挥法院的能动性，避免相类似的矛盾纠纷再次发生，以维护经济社会稳定，保障人民群众切身利益。
当前，社会治理从以往管控和命令式的管理方式向新型有效的治理方式转变。柔性治理是指治理主体通过理性沟通、协同合作等非强制性手段处理公共事务，通过主体间的平等对话以达成共识，其特点是强调主体间平等对话、协商与合作。具体到司法领域，司法建议最具柔性治理的特征。法院通过作出司法建议，督促有关主管机关或者其他有关单位改进工作、完善治理，既能使诉讼纠纷达到和解效果，又以温和的方式警示有关治理主体可能造成的不良后果，以督促其改进治理方式，减少并预防矛盾纠纷。同时，司法建议中的协商性也是柔性治理的重要特点。司法建议不具备强制执行力，被建议单位有权不采纳司法建议，这就需要法院与被建议单位之间展开充分沟通协商，以展现司法建议的灵活与温度。
司法建议最初源于行政诉讼。近年来，司法建议的适用范围不断拓展，从保障法院裁判执行措施，进阶升级为社会矛盾纠纷的预防性机制。司法建议既是对传统“治未病”理念的继承，也是对新时代“枫桥经验”的一项创新性实践。通过司法建议，对案件审理过程中发现的可能影响社会和谐的隐患或因素提出建议，以预防纠纷再次发生。有效的司法建议不仅能预先准确找出矛盾纠纷产生的原因，还能进一步提升法院的权威，彰显司法的人文关怀。
司法的中立性、被动性决定了其解决纠纷的方式在于作出裁判，从而塑造司法的公信力和权威性。然而随着经济社会发展与矛盾纠纷增多，司法机关在遵循司法被动性规律的基础上，及时、主动提供优质的司法服务具有必要性。法院在审理案件过程中，发现社会治理领域存在的可能引起矛盾纠纷多发的问题，可以向有关行业、领域的主管机关提出司法建议，防范消除矛盾节点，将矛盾纠纷化解于无形，以彰显司法建议在柔性治理中的价值。
近年来，司法建议从最初适用于行政诉讼，逐步扩展到民事和刑事领域，并适用于社会综合治理。随着司法建议适用范围的更加广泛，要进一步发挥其在综合治理中的优势，实现“办理典型一案，促进解决一片”的效果，需要进一步厘定其性质，明确其适用边界，从而实现司法建议的制度化构建。
司法建议彰显了司法权的社会治理属性。法院在对具体案件进行裁判时发现相关问题而提出司法建议，其目标是为了预防社会潜在的矛盾纠纷并促成良好秩序的形成，展现了司法权对保障人民财产利益的深刻关切。近年来，司法建议的适用范围逐步扩大，从“诉讼保障”领域延展到“社会治理”领域，有效地促使政府公共政策调整改进。例如，浙江根据大数据的预测方向强化司法建议的前瞻性、针对性、可操作性，进而帮助相关部门进行科学决策，提前化解社会风险。这体现了司法建议的社会价值，使司法权的社会治理属性得以彰显。
虽然司法建议在助力社会柔性治理模式形成过程中具有重要作用，但法院在作出司法建议时仍应严守司法边界。司法建议对集中解决社会纠纷、实现诉源治理具有重要意义，仍应当防止过度运用。司法权作为中立的裁判权而天然具有权威性。但是由于司法建议对被建议机关没有强制执行力，需要法院通过协商加以推动落实，过度运用可能会弱化司法机关的权威。与此同时，司法建议虽不具有强制执行力，但其仍能对被建议主体产生重要影响，甚至可能造成司法权对行政权的干预。而法官同样也可能存在行政专业性不足，导致司法建议难以落地并发挥实效。因此，法官在出具司法建议前应开展深入的调查研究，突出呈现实际问题，立足于作出法律专业分析，提示法律风险并明确法律救济途径，使司法建议真正发挥柔性治理之功效，从而进一步巩固司法的权威。
此外，随着在社会治理领域的广泛应用，司法建议改变了以往仅作为行政诉讼附属机制的角色，逐渐实现了制度化构建。目前，不少地方法院对如何开展司法建议进行了有益的探索。例如浙江法院推出司法建议“一件事”改革工作部署，打通了法院和各单位的数据壁垒，形成司法建议的起草、签发、反馈等全流程一体建设；有的法院通过对典型案件进行总结，形成类型化司法建议，以作为行为指引；有的法院提出预防引导、纠错整改、裁判补充、调研综合等4类司法建议，架起了法院与行政机关良性互动的平台和桥梁。在此基础上，司法建议制度还应当积极探索如何与各方主体建立联动机制，在综合治理中注重发挥司法建议的预防性功能。
（作者：赵小婉 林来梵，分别系清华大学法学院助理研究员、清华大学法学院教授）
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