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【法眼观】
招投标过程中优先考虑特定企业、对部分企业准入设置高门槛、针对特定经营主体给予优惠政策……近年来，一些地方存在不同程度的地方保护、区域封锁、行业壁垒问题，“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等隐形壁垒尚未完全打破，影响着市场公平竞争环境的形成与完善。
8月1日，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）正式实施，对此类问题予以进一步规制。
公平竞争是市场经济的基本原则，也是建设全国统一大市场的客观要求。党的二十届三中全会强调，加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。《条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，填补了公平竞争审查制度的立法空白。
所谓公平竞争审查，是指对于政策制定机关制定的市场准入、产业发展、招商引资、招标投标等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当从公平竞争的角度进行审查。经审查如认为具有排除、限制竞争效果的，则不予出台，或调整至符合相关要求后出台；没有进行公平竞争审查的，不得出台。
实施与完善法治化、规范化的公平竞争审查制度，对于依法规范行政权力、保障经营者公平参与市场竞争，意义重大。
规范“有形之手”，全面升级公平竞争审查制度
日前，在一项工程招投标中，某县民政局因对竞标人提出限制性条款，构成对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇，被要求纠正。原来，该民政局在建设养老服务中心时，要求竞标人满足“近三年承担过1个及以上类似项目业绩”的资格要求，即合同金额100万元及以上的房屋建筑施工业绩，省市场监管局认为这项要求构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。
可以看到，公平竞争是市场经济的内在要求，也是营商环境评价的重要指标。公平竞争法律制度，作为市场经济的一项重要的基础性制度，关系市场在资源配置中决定性作用的充分、有效发挥，其重要性不言而喻。
2016年6月，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的发布，标志着公平竞争审查制度正式确立。国家市场监督管理总局反垄断总监许新建表示，公平竞争审查制度实施8年来，对于促进有效市场和有为政府的更好结合，推动国内市场高效畅通，发挥了重要作用。截至目前，全国累计审查的政策措施161.8万件，清理存量文件447万件，废止和修订了排除、限制竞争的政策措施9.3万件，一批妨碍经营主体公平准入、影响经营主体公平竞争、限制商品要素自由流动的政策措施得到了有力纠正。
随着经济发展、市场完善和我国反垄断法、公平竞争审查制度实施的不断深入，我国先后出台《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》《公平竞争审查制度实施细则》等规范性文件。
2022年，反垄断法将“公平竞争审查制度”正式写入其中，但这仅是一种原则性确认，此次出台的《条例》在总结近年来审查实践和试点探索的基础上，完善了具体的制度内容。
《条例》首次将起草阶段的法律、地方性法规纳入公平竞争审查范围，并进一步优化了市场准入和退出、商品要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为四个方面19项不得包含的政策措施，严格限定了例外情形的适用条件。
国家市场监督管理总局法规司司长彭新民介绍，《条例》对公平竞争审查制度作了一次全面升级，标志着我国已经基本形成了具有中国特色、以反垄断法为核心、内容比较完备、制度比较健全的反垄断法律体系。
“《条例》的出台使得公平竞争审查制度的法治化又向前迈出坚实一步。”武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋表示，这是一个关键的优化机制，将政府干预经济的政策措施都纳入该审查框架之中，让政府这只“有形的手”尊重公平竞争的市场规律，尊重市场对资源配置的决定性作用，从而能够更好发挥政府作用。
破除地方保护，让公平不停留于“书面”
某地政府的一份含有“区内行政事业单位和国企在同等条件下优先使用本地企业产品和服务”的公告引起当地企业热议，当地市场监管部门在专项督查中发现该公告违反了公平竞争审查规定，督促相关部门抓紧修订。
“我国建立公平竞争审查制度的目的就是要防止出台排除、限制竞争的政策措施，为各类经营主体公平竞争营造一个良好的环境。”国家市场监督管理总局竞争政策协调司司长周智高表示。
除壁垒，护公平，不少地方此前已有行动，比如浙江省提出工程建设项目招投标领域专项整治、严格落实公平竞争审查制度、严格实行“非禁即入”等措施。浙江省市场监管局反垄断处相关负责人指出，营造好的营商环境，政府要有所为，有所不为。对企业的具体经营行为，政府不能强行干预，但在清理、废除妨碍统一市场和公平竞争的政策方面，政府要发挥主体责任。
在这方面，《条例》明晰了各方职责。司法部立法二局负责人郭启文表示，根据《条例》，国务院建立公平竞争审查协调机制，国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度；县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。
除了排除、限制竞争外，实践中，一些地方政府为规模较大的企业提供特殊奖补，实际也可能会使得部分企业获得不正当竞争优势。中国人民大学法学院教授孟雁北认为，由于不同地方之间存在客观竞争，一些地方政府在制定相关经济发展政策时，倾向于将税收优惠政策、补贴等给予本地企业和项目，进而在不同行政区划之间设置了市场壁垒，阻碍了全国统一大市场的形成，成为公平竞争的障碍。
针对这些问题，《条例》要求，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠。
“目前各地直接出台、涉及税收优惠的产业奖补政策已比较少了，但仍有存在争议的地方。”浙江理工大学法政学院教授王健认为，如果是普惠性而非选择性的奖补政策，地方是可以出台的，比如对地方要优先发展的新能源产业、软件产业、算力产业予以补贴。但如果具体政策措施规定对符合一定要求的企业予以一定奖补，这是否违反《条例》还要具体问题具体分析。
强化刚性约束，避免制度空转
审查机制的设置实际上关系公平竞争审查制度最后能否落到实处。
值得注意的是，《条例》主要延续了政策措施起草单位的自我审查模式。拟由部门出台的政策措施，由起草单位或牵头起草单位开展公平竞争审查；拟由人民政府出台或提请人大及其常委会审议的政策措施，由市场监督管理部门会同起草单位开展审查。在自我审查模式下，如何将公平竞争审查制度落到实处，以避免制度空转？
“我们国家公平竞争审查制度的覆盖范围很广，涉及的政策措施数量庞大。在这种情况下，由起草单位在起草阶段进行自我审查，具有现实可行性，也有利于发挥起草单位的积极性和主动性，保障政策措施的及时性。”周智高表示，同时也要防止起草单位在审查过程中走形式，避免公平竞争审查制度空转，削弱政策实施效果。
周智高表示，为确保审查结论的客观和准确，《条例》要求，在进行公平竞争审查时，应当听取有关经营者、行业协会、商会等利害关系人的意见，如果涉及社会公共利益，还要听取社会公众的意见。在审查结束后，起草单位还要作出明确的审查结论；如果是适用例外规定的，要在审查结论中进行详细说明。
“为保障公平竞争审查制度的实施，《条例》规定了抽查、举报、督查、约谈等一系列监督保障措施，进一步增强公平竞争审查制度的刚性约束。”郭启文表示。
“比如，《条例》要求市场监管部门建立公平竞争审查抽查机制，组织对有关政策措施进行抽查，如果发现违反《条例》要求的政策措施要督促整改；明确国务院会定期对县级以上人民政府有关工作情况开展督查。”周智高表示，如果起草单位未按照《条例》规定开展公平竞争审查，经市场监管部门督促仍未整改的，上一级市场监管部门可以对其负责人进行约谈。
孙晋认为，“约谈”虽然属于“软法”，但在实践当中威慑力很大。王健也表示，《条例》规定“约谈”制度会进一步强化公平竞争审查制度的刚性约束。
《条例》要求，县级以上人民政府要把公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价体系。
“这是一种更直接、更透明的考核方式，也符合法治政府建设要求。将公平竞争审查工作情况纳入地方考核评价体系，有利于地方政府优化统筹协同机制，确保相关预算投入，促进该项工作得以更高效地开展。”华东政法大学竞争法研究中心执行主任钟刚说。
（本报记者 王金虎 本报通讯员 陈旸）
