进一步完善反腐败基础性法规体系

  习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上指出，“要进一步健全反腐败法规制度。围绕一体推进不敢腐、不能腐、不想腐等完善基础性法规制度，健全加强对‘一把手’和领导班子监督配套制度”。这一重要论述，强调了法规制度建设在腐败治理中的重要地位，为推进法治反腐提供了方向性指引。

  反腐败基础性法规体系建设，是反腐败法规制度建设最为坚实的基础性工程。持续保持惩治腐败高压态势，必须不断完善反腐败基础性法规体系。一方面，党的十八大以来，习近平总书记围绕全面从严治党、推进党的自我革命、深化国家监察体制改革等发表一系列重要论述，是新时代正风肃纪反腐和一体推进“三不腐”工作的根本遵循。进一步完善反腐败基础性法规体系，有助于在更细致更具体的层面上贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于党的自我革命的重要思想，更好指导和推进自我监督实践和反腐败法治实践。另一方面，反腐败制度的执行力、运行力与反腐败制度规范体系的精密程度息息相关。完善的反腐败基础性法规体系，覆盖腐败预防和治理的方方面面，既架构起最为根基的规范性法规体系，回应腐败治理的基础问题，又涵盖各重点领域的解释性法规体系，回应腐败治理的关键具体问题，从立法立规层面保障实现对腐败问题的综合治理、系统治理和源头治理，实现依规治党与依法治国相统一、制度治党与法治反腐相协同。

  从广义上讲，反腐败基础性法规体系由两个不同效力层级的法律法规组成：一是根基性法规，规范的是腐败治理中最应优先回应和解决的问题，关涉相关组织、机构、人员最为基本的职责、权利和义务，对整个反腐败法规制度起决定性的统摄和引领作用；二是扩展解释性法规，其以根基性法规奠定的基本框架为指引，细化不敢腐、不能腐、不想腐一体推进中的具体问题，推进反腐败法规制度的具体落实。习近平总书记指出，“要增强法治意识、程序意识、证据意识，不断提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平”。推进法治反腐，把权力关进制度的笼子，是进入新时代我们党开展腐败治理的一个重要特征。完善反腐败基础性法规体系，应树立法治思维，将法治精神、法治方式贯穿反腐败基础性法规制定、执行的全过程。

  一是增强法治意识、程序意识和证据意识，从组织、程序、实体等方面共同完善反腐败基础性法规体系。根基性法规应贯彻“三不腐”一体推进反腐战略目标，体现法治反腐重要理念。扩展解释性法规应涵盖反腐败体制机制全过程的核心重点内容，解决党的各级纪律检查委员会行使监督、执纪、问责职责和各级监察委员会依法履行监督、调查、处置职责涉及的各类基础性问题。

  二是规范基础性法规效力位阶，避免多头立法。根基性法规包括根基性党内法规和根基性法律两大部分，扩展解释性法规包括扩展解释性党内法规和扩展解释性监察法规两大部分。根基性党内法规是党内法规体系中最高规范性文件党章之下最为高阶的法规，指导扩展解释性党内法规的具体制定；根基性法律是以法律形式确定的、立法机关制定的反腐败相关法律，规范最为基本的制度问题。应当以高位阶立法保障腐败治理核心思路的一贯性，统摄所有扩展解释性监察法规对根基性法律细节化的完善，当监察法规与法律存在冲突时，须以法律的概括性表述为准，如有争议应及时启动相关审查及修改程序。

  三是采用综合立法模式制定根基性法规，运用专门立法模式制定扩展解释性法规。综合立法模式下，根基性法规具有较强的整体性和协调性，牵一发而动全身，根基性法规的制定和修订直接关乎腐败治理各个领域的具体规范，应从立法模式上强化根基性法规的基础性地位。与之不同，针对腐败治理具体制度应采用专门立法模式，基于根基性法规的统摄和引领地位，遵循根基性法规对反腐败根基性问题的回应，进一步扩展并进行细致化的具有操作性的规定。这种立法模式在灵活性上更胜一筹，能够根据腐败治理发展在细节处及时调整，具有更高的效率。

  四是面向反腐败实际需求，主动回应纪检监察实践问题。完善反腐败基础性法规体系，应善于总结实践中遇到的制度缺漏、规范适用争议，以满足反腐败法治基本问题和实践需要为着眼点，切实提升精准性、系统性和全面性。具体而言，一方面，围绕根基性法规，进一步完善监察法和公职人员政务处分法、制定监察委员会组织法、制定腐败预防法、出台反腐败规范制定法等；另一方面，对于扩展解释性法规而言，应制定纪检监察监督专门规定、制定专门的纪检监察问责制度规范、制定专门的反腐败证据规定、制定体系化的反腐败国际合作专门规定等。

  徒法不足以自行。严格规范公正文明执法，对基础性法规体系一体执行、一体遵照，亦是达成腐败治理目标举足轻重的环节。反腐败基础性法规体系的进一步健全，应与培养反腐败工作人员法治意识、程序意识和证据意识相结合，以维护法规体系的规范性落实为保障，共同推进腐败治理实践。

  （作者：施鹏鹏，系中国政法大学纪检监察学院副院长、教授）