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    光明日报 2022年08月30日 星期二

    县城发展的机遇、挑战与路径选择

    作者: 《光明日报》( 2022年08月30日 11版)

      【光明青年论坛】

    编者按

      县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。2020年10月,党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要推进以县城为重要载体的城镇化建设。今年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》),提出到2025年以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展的目标。7月,国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》,要求高质量完成120个县城建设示范地区示范任务。自此,以县城为重要载体的城镇化建设进入快速推进阶段。面临地域范围、人口规模以及发展水平、资源禀赋的巨大差异,完成好县城建设这一重要任务,无疑考验着各地各部门的智慧和能力,也吸引着青年学者的关心与关注。为此,本版特组织几位青年经济学者围绕这一主题展开讨论,并邀请专家予以点评。

    与谈人

      金田林 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所助理研究员

      闫强明 北京大学经济学院讲师

      王桂军 北京理工大学人文与社会科学学院助理教授

    主持人

      本报记者 陈恒

    1.推进以县城为重要载体的城镇化的背景和意义

      主持人:目前,我国常住人口城镇化率已达64.72%,此次《意见》出台是否意味着县城成为推进城镇化工作的重点?

      金田林:郡县治,天下安。县城自古以来就是国家安全和发展的重要基石。作为我国城镇体系的重要一环,县城发挥着“城尾乡头”的衔接作用。推进以县城为重要载体的城镇化能够有效推动城乡融合发展,助推建立彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系。此次《意见》出台,意味着在顶层设计上明确了县城对于推进城镇化的重要作用,有望显著加强新型城镇化和乡村振兴的政策衔接,也表明下一阶段推进城镇化工作的重点是大中小城市协调发展,既要发挥大城市集聚效应,也要重视中小城市,特别是县城在农业转移人口市民化方面的巨大潜力。

      王桂军:我认为,《意见》的出台是强调做好大城市和县城之间的协同发展,积极构建大城市与县城互联互通的良性发展的都市圈城市群。既要继续保持大城市高质量发展的良好势头,又要保证县城的持续发展,实现城市群的经济分工、经济效率和空间联系的优化。

      主持人:县城建设和乡村振兴都需要留住产业和人才,两者是否存在矛盾?如何理解《意见》提出的“新型工农城乡关系”?

      金田林:县城与乡村地缘接近、人缘相亲,县城是乡村各种要素集聚转移的“中转站”,乡村是县城本地产业的服务对象和广阔市场,两者有着天然的亲近性和极强的互补性。县城要发展,乡村要振兴,当然都希望留住产业和人才等关键要素,但这并不意味着一定要“你争我抢”,而是应“强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”,实现县城发展和乡村振兴“相向而行”。

      闫强明:参照发达经济体经验,当城镇化发展到达顶点后,经济往往会出现向郊区配置更新的过程。我理解,“新型工农城乡关系”正是指在这一过程中,城市经济和城市工业发展会逐步反哺乡镇经济,实现资源由城市向乡镇和农村转移,从而进一步缩小城乡经济差异,实现城乡融合发展。

      王桂军:事实上,县域发展的主要矛盾不在于县城与乡村的资源争夺,而在于县城与大城市之间的资源错配。现阶段,我国城乡融合发展已取得显著成效,在一些区域甚至很难区分乡村和县城的生活差异,农民进城买房已成为普遍现象。因此,县城的发展与乡村振兴不仅不存在矛盾,而且还会进一步带动县城周边的乡村振兴。

    2.推进以县城为重要载体的城镇化的发展路径和挑战

      主持人:在我国2843个县级行政单位中,既有GDP破千亿的经济强县,也有主要依赖于财政转移的经济弱县,如何看待这种现象?不同县城在推进城镇化建设时是否具有同等的机会和发展路径?

      王桂军:我觉得应该从两个层面来理解这个现象,一是大区域之间存在的发展差距,比如西部与东部沿海地区;二是小区域之间存在的发展差距,即同一省份甚至同一地级市内县城之间的差距。大区域之间的发展差距虽有历史因素的推动,但本质原因仍在于要素禀赋和地理区位的差别,因此,这种差距是超大型经济体的一个普遍现象。小区域之间发展差距形成的深层原因,很可能是由于县域发展没有准确定位,错失了发展机会。

      金田林:虽然这种发展差距本质上是资源要素自由流动的结果,但我们也要发挥好政府的规划引导作用,防止“弱县愈弱”的情况出现,兜底“弱县”的民生服务保障功能,谋划好“弱县”的特色转型发展路径。简单讲,不同县城应根据自身情况选择体现特色、发挥优势、激发潜力的发展路径,比如:大城市周边的县城,可以充分利用地理临近优势承接大城市非核心功能转移,实现与大城市同城化发展;农产品主产区的县城,人口多、农业基础好,应大力挖掘农业转移人口市民化的潜力,集聚二、三产业,延伸主导农产品产业链,做优做强农产品加工业和农业生产性服务业,实现“由农及工,由工进服”;重点生态功能区的县城,可以在严格保护生态环境的前提下,积极探索生态产品价值实现机制,发展适宜的生态环境友好型产业。

      闫强明:《意见》将未来县城的发展定位为五类:大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城以及人口流失县城。从城乡融合发展角度看,我认为,未来可能会有三种发展路径:一是城、县、乡的关系紧密统一于都市圈城市群的发展,从而县城发展可以作为大城市产业发展的一部分,例如河北固安、江苏昆山等县就是此类发展模式的代表;二是县城发展虽未能融入都市圈城市群,但隶属于一个中心城市,此类县城可承接部分中心城市疏解的产业或提供专业化的服务功能;三是远离大城市辐射范围、只能依托自身优势发展的县城,它们的发展必须重视产业布局的前瞻性和专精性,注重做大优势产业。

      主持人:《意见》专门提出“人口流失县城”问题,此类县城怎样才能实现转型发展?

      闫强明:根据我梳理的文献,目前学界的共识是,我国人口流失县城占比并不高,但其分布较为广泛,形成的原因各不相同。有些县城是受周边中心城市的吸引,导致自身人力资源流出;有些是因为产业发展滞后,如传统的资源型县城、老工业基地县城,随着资源耗竭以及未能跟上新型产业的发展,导致经济发展缓慢,就业机会缺乏,从而人口流出严重。我认为,对于那些人口被附近中心城市吸引,但自身发展仍有较强潜力的县城,可以从城乡融合发展的角度,统筹协调城市、县城的资源和产业布局,形成县城与城市人口的稳态;对于那些人口流失趋势难以逆转的县城,首先应杜绝县城的盲目扩张,将有限资源优先用于解决好民生问题,防止人口流失趋势进一步恶化,与此同时,将资源集中到一两个特色产业的发展上,逐步实现经济发展的平稳过渡。

      王桂军:我认为人口流失县城的发展应“两条腿走路”,即,人口补给、吸引人才政策与顺应人口流失的举措同时并举。一方面,县域政府应在中央政府的领导下尽快出台人口补给与吸引人才政策,包括完善社会保障体系、健全医疗体系、加快实现教育均等化等;另一方面,做好人口流失常态化下的经济转型,比如立足县城资源禀赋发展特色优势产业、避免盲目基建以提升投资效率、积极嵌入大城市产业集群等。

      主持人:城市经济学有一个概念叫“虹吸效应”,是指大城市的发展往往会吸走周边城镇的人才、资源,从而不利于周边城镇的发展。推进县城发展如何避免这种“虹吸效应”?

      闫强明:从经济学来看,“虹吸效应”本质是一种资源再配置的过程。我一直认为,应正视“虹吸效应”的存在,因为每一个区域总会存在一个发展较好的中心城市。政策导向应定位于既要发挥好“虹吸效应”的正面效应,又要尽量避免其不利影响。数据显示,我国50%以上的经济百强县位于大城市周边,说明大城市在吸引周边城镇的人才、资源的同时,也对周边城镇产生了明显的反哺作用。消除“虹吸效应”的负面影响,我认为首先应由政府统一协调中心城市与周边县城的产业发展规划,实现区域产业发展一体化;其次是注重改善县域营商环境,不断促进城市和县城基本公共服务均等化。

      金田林:我认为“虹吸效应”的根本原因,是没有建立起大中小城市协调发展的新型城镇化体系。避免“虹吸效应”,一是坚持树立依托城市群和都市圈促进大中小城市协调发展的总体思路,特别是抓好超大特大城市和县城这“一大一小”的发展;二是重点支持位于城市群和都市圈范围内的县城结合自身特色,找准功能定位,主动承接中心城市人口、产业、功能的疏解转移,加快融入邻近大城市的发展;三是尽快推进县城基础设施补短板、强弱项,增强承接要素资源转移能力,确保人口、产业、功能“来得了、留得下、能发展”。

    3.县城建设如何吸引年轻人的参与

      主持人:对于许多由县城或村镇走向一线城市的大学生来说,总会面临留在大城市还是回到小县城的困扰。一方面,在县城买房、生活成本更低,离家更近;另一方面,受限于县城有限的产业结构,又难以找到匹配的工作岗位。如何破解这一难题?

      金田林:吸引年轻人回到县城,最重要的是能够让年轻人在县城“有业可择”。发展特色产业,扩充就业岗位,是解决这一问题的根本举措。发展特色产业要围绕县城专业化功能定位,瞄准一个细分赛道深耕细作,带动全县发展,比如,近年来山东曹县就依靠发展汉服产业实现快速发展。县城可以充分利用新技术创造新业态、新模式,创造更多适合年轻人的岗位,让有技术、有想法、有闯劲的年轻人能够真正把县城当作一个干事创业的舞台。

      闫强明:我赞同这个观点,的确,县城对年轻人缺乏吸引力的直接原因是产业发展相对落后、县城市场容量和经济资源有限。县城要想吸引更多年轻人,首先应将有限资源优先集中到优势产业上,做大做强本地优势产业,形成特定区域内产业发展的规模优势,实现对特定就业方向年轻人的吸引。其次,进一步提升县城的数字基础设施和传统基建水平,将市场通过新兴数字技术或更为强大的基础设施“嫁接”到更为广阔的“网络空间”或区域市场。例如,县城的年轻人可以通过数字网络成为“远程工作”的自由工作者,使本地企业也可依托周边城市的产业发展获得机会,从而拓宽县城年轻人的就业空间。

      主持人:阻碍年轻人返乡的另一个重要原因,是县城较为落后的公共服务和人居环境,包括相对稀缺的教育和医疗资源、更为传统的文化氛围和娱乐生活等。在这些方面,县城应当如何改善以吸引更多年轻人?

      王桂军:我根据自身的体验认为,吸引年轻人特别是大学生返乡就业创业,充分迎合当代年轻人的基本需求、生活方式和兴趣爱好是关键。从基本需求看,住房、子女教育、医疗保障和就业满足感可能占的比重更大,更会影响年轻人是否选择回乡就业创业。因此,改善居住条件并完善居住配套设施、提高教育水平并缩小与大城市教育资源差距、完善医疗卫生与社会保障体系、实现产业转型以增加就业创业机会等举措,是县城吸引年轻人回乡的首选项。从生活方式看,改善升级县城生活服务设施是吸引年轻人回乡就业创业的重点。一方面,提升数字基建水平,完善网购、外卖等平台经济网点网络,实现县城居民生活数智化转型;另一方面,打通县城外连通道,提高县城与附近大城市的互联互通水平。县城应重点瞄准年轻人的业余生活爱好,加快购物中心、娱乐设施、乡村旅游景点的升级和完善。

      闫强明:一项调研显示,小镇青年选择留在家乡的最重要原因是“家人和朋友都在当地”,这表明年轻人选择居住地非常注重社会生活。因此,县城的“生活品质”可能比“就业岗位”更容易吸引年轻人,这需要从补短板和提升服务上入手。一是改善公共服务硬件环境,切实解决年轻人的“痛点”问题,补齐县城发展对于年轻人生活吸引力的短板;二是提升软性服务水平,注重对“人”的关怀,以“超品质”的服务吸引年轻人才返乡。

      主持人:随着数字经济蓬勃发展,电商、短视频等互联网平台在一定程度上缩小了县城和大城市的差距。如何看待数字经济对县城发展的影响,县城能否借助数字经济吸引年轻人才?

      金田林:数字经济对县城城镇化会产生促进效应。数字经济快速发展为城镇产业升级带来新的机遇,不仅为县城产业注入数字化、网络化、智能化等新元素,而且使得县城产业可以依托高效的数字网络实现与大城市产业的全产业链融合。数字技术不仅可以提升县域传统产业的资源配置效率和生产效率,而且可以优化城乡产业发展的空间布局。依托数字技术搭建的“元宇宙”正在成为当下经济发展的新生元素,数字产品从生产到消费完全摆脱了时空束缚,在“元宇宙”中,大城市的数字产品可以完全被县域居民消费、享用,这有力缓解了县城与大城市之间的资源错配,增强了大城市向县城的辐射溢出效应。这样来看,数字经济为县域发展提供了新的发展机遇,因此县城完全可以依托数字经济达到吸引年轻人的目的。

      闫强明:发展数字经济,有助于弥合县城青年与城市青年之间的信息鸿沟。县城年轻人可通过在线课程、线上直播等方式提升知识技能,通过丰富多样的网站和自媒体吸收海量资讯,一定程度上降低了教育资源和信息资源差异。另外,以往由于受限于本地市场容量,县城产业发展(尤其是农产品)始终难以形成规模化优势,当前受益于数字经济发展,不少年轻人返乡返县创业,通过B站、抖音等网络形式销售产品。当然,必须看到由于县城数字基础设施的缺乏,数字经济吸引年轻人的这一作用尚未得到充分发挥,未来应注重进一步加强县城数字基础设施建设、创新县城流通服务体系、提升县城数字治理水平。

    4.推进以县城为重要载体的城镇化的政策保障

      主持人:推进以县城为重要载体的城镇化建设是一项复杂的系统工程,面对不同县城的资源禀赋差异,在具体推进时是否有统一的标准和着力点?

      闫强明:依据《意见》精神,虽然不同县城资源禀赋、发展阶段存在差异,但在推进不同县城发展的过程中,仍存在共性原则。一是科学把握功能定位,坚持县城发展分类推进。即立足各县城资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,找准不同县城发展定位,避免重复建设。二是坚持城乡融合发展的基调。注重提高县城带动乡村发展的辐射能力,促进县乡村基础设施和公共服务统筹衔接,以工补农、以城带乡,实现县城、乡镇和村的融合发展。三是坚持以人为核心的新型城镇化要求。既应注重解决农民在城市生活中的多元化需求以及农民群体的公共服务均等化问题,也要顺应县城人口流动规律,提前准备好应对人口老龄化的挑战,推进医疗体系、养老保障体系等公共服务系统的改革,切实提高居民生活质量。

      金田林:这些共性原则是必须遵守的“强约束”,但在具体推进时,应考虑不同县城的约束条件和政策空间,尽可能设计出针对性强、模式多样、政策具体、抓手有力的实施方案,找到符合本地区实际的城镇化道路。

      主持人:县城公共设施建设量大面广、资金需求巨大,但县级层面普遍财力不足,如何从政策机制上为县城建设提供相应保障?

      闫强明:提升县级财政能力,我认为,首先应创新城乡融合发展体制机制,促进城乡在规划布局、基础设施、公共服务等方面相互融合、共同发展。建立健全省以下财政转移支付和城镇建设用地规划与省域内城市、县城发展相配套的机制;其次是建立多元可持续的投融资机制,加快实现由财政单一投入的传统融资模式向多元化融资模式转变,在县城“补短板强弱项”领域努力吸引更多社会资本投入,实现政府和社会资本的共赢。还有就是统一规划、科学合理布局县城公共设施的建设,县城公共设施要从最紧需、民生需求最迫切的项目入手,逐步完善推进。

      王桂军:县级财政既要用好上级政府的“输血”,更要加强自身“造血”能力。上级政府在直接财政扶持的同时,可利用减税降费、留抵退税等间接扶持政策有序引导重点盈利产业向县城溢出,积极为县级财政“输血”。县域政府也应充分做好接纳新进产业的准备,在土地供给、工商审批等环节化繁为简,为企业发展创造良好生态,通过自身“造血”实现财政纾困。

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