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截至2021年底，按城镇常住人口计算，我国的平均城镇化率已达到64.7%，城乡融合发展更进一步。但与发达国家的城镇化水平相比，我国的城镇化建设还有较大潜力。同时也要看到，我国已进入城镇化中后期阶段，城镇化的潜力更多体现在那些发展不是很充分的地区，尤其是那些已经具备一定基础且具有较大增长潜力的中小城市和县城。当前我国共有1472个县和394个县级市，合计约占行政区划数量的65%。2021年底，县城常住人口约1.6亿人，县级市城区常住人口约0.9亿人，合计约2.5亿人，约占全国城镇常住人口的27%。同时，在近5亿的农村人口中，仍有较大部分居住在县域内的乡村地区。在大城市普遍面临承载能力趋于饱和的背景下，要进一步挖掘城镇化潜力，亟须增强县城综合承载能力，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，发挥县城连接城市、服务乡村的作用，提升县城对乡村的辐射带动能力，从而提升农村地区收入水平，推进城乡协调发展和人民共同富裕。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确了县城在新型城镇化建设中的定位和目标，并提出要以县域为基本单元推进城乡融合发展。
我国人口向城市，尤其是向大城市迁移和集聚仍是大趋势，这意味着农民进城并不一定选择县城。因此，要确保以县城为重要载体的城镇化建设能够深入推进，关键要在优势产业发展、市政设施建设、公共服务供给等方面下功夫，通过体制机制创新解决好“谁来建”和“怎么建”的问题，持续提升县城的承载力和吸引力。
大力发展县城的优势产业，确保“农民进城有饭吃”。人口迁徙和流动实际上是每个人或家庭用脚投票的结果，首先就是对就业机会和收入水平的考虑。无论是吸引外出务工人员回本地就业，还是吸引农民进城，都要依托产业创造就业岗位。对广大县城而言，应重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，增强县城的产业支撑能力和就业吸纳能力。例如，可培育农产品加工业集群，发展农资供应、技术集成、仓储物流、农产品营销等农业生产性服务业，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地。
强化县城的公共服务供给并保障进城落户农民的合法权益，让农民愿意落户县城。农民是否愿意到县城落户，包含对教育、医疗、生活成本等因素的考虑。要提高县城的吸引力，就要确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口能够均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。同时，还要依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。这样既有利于要素的更充分流动和配置，也可以降低农民的选择风险，更多地从城镇化中获益。
健全农业转移人口市民化机制，形成“县城愿意接收农民落户”的激励机制。各地要落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。同时，加快建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。针对那些吸纳农业转移人口多、人口净流入的县城，可专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标，满足农民进城就业落户所需。对那些因资源禀赋出现人口流出的县城，多出的建设用地可以及时复垦为耕地。
以完善市政设施体系为重点，解决好“建什么”的问题。推进县城建设的根本出发点是增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。目前，部分县城由于前期规划水平不高，投入相对不足，发展总体滞后，现有基础设施、产业配套、公共服务等综合承载能力与其作为城镇化重要载体的使命不匹配、有差距，存在不少短板弱项。因此，要以完善市政交通设施、提高县城与周边大中城市互联互通水平、健全防洪排涝设施、增强防灾减灾能力、加强老化管网改造、推动老旧小区改造、推进数字化改造等为重点，不断夯实县城运行的基础支撑，提升其承载能力。
创新投融资机制，解决好“建设用钱从哪里来”的问题。可根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案。对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件的项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持；对准公益性项目和经营性项目，鼓励银行业金融机构特别是政策性金融机构增加中长期贷款投放。同时，引导社会资金参与县城建设，规范推广政府和社会资本合作模式，鼓励中央企业等参与县城建设。
总之，推进以县城为重要载体的城镇化建设，关键在于加快破解县城建设的重点难点问题，通过不断完善人口、资金、土地等体制机制，培育发展优势产业，稳定扩大就业岗位，完善市政公用设施和产业配套设施，夯实县城运行基础支撑，持续提升县城的承载力和吸引力，进一步提高我国城镇化水平。
（作者：申姗姗、杨光普，分别系东北师范大学副研究员、国务院发展研究中心副研究员）
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