不断建设“一带一路”海外利益领事与外交保护能力

  【“一带一路”进行时】

  2021年11月，习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上指出，要正确认识和把握共建“一带一路”面临的新形势。当前，世界百年未有之大变局正加速演变，新一轮科技革命和产业变革带来的激烈竞争前所未有，气候变化、疫情防控等全球性问题对人类社会带来的影响前所未有，共建“一带一路”国际环境日趋复杂。习近平总书记强调，要扎牢风险防控网络，努力实现更高合作水平、更高投入效益、更高供给质量、更高发展韧性，推动共建“一带一路”高质量发展不断取得新成效。

  近年来，随着中国经济发展逐步加快，尤其是2013年“一带一路”倡议提出以来，我国的海外投资规模快速增长，已经成为世界第一大对外投资国，我国的海外利益也越来越多。当世界进入百年未有之大变局时，不论是国家还是公民、法人等利益主体，都会关心我国海外利益的维护，而领事与外交保护就是十分重要的保护手段。

  按照国际法规定，国籍国对在外国的本国公民拥有属人管辖权。因此，国籍国可以对在外国的本国公民进行“领事保护”和“外交保护”。领事保护，是指派遣国的外交、领事机关或领事官员，在国际法允许的范围内，在接受国保护派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法权益的行为。可以看出，领事保护不需要“损害实际发生”，也不以“用尽当地救济”为条件。这种保护属于“当地救济”中的一种方式。它是外交保护的前置常态性、职权性预警和应急保护机制。外交保护，是指一国在它的国民遭受另一国国际不法行为的损害，而那些国民的合法权益通过正常途径不能得到满足时，有权向其受害的国民提供保护。“损害实际发生”“用尽当地救济”是外交保护的国际法基本原则。外交保护是领事保护机制用尽后的兜底性保护方式。两种保护机制均是我国维护海外利益的重要手段，我国在两种保护机制的构建方面已经作出了多年的努力和探索。

  21世纪以来，中国逐步建立了中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的境外安保工作联动网络，形成了立体式领事保护机制模式，海外安全应急和保障能力取得了长足进展。2018年3月，外交部结合工作实践，起草了《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（草案）》（征求意见稿），并公开征求公众意见。征求意见稿简明细致、体系完善、责任明确，具有较强的可操作性。从法律位阶上看，起草中的征求意见稿属于行政法规。在制度初创时期，先制定一部行政法规是符合实际的，也是符合发展规律的。党的十九届四中全会提出，要构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全。

  2011年利比亚撤侨行动中，中国首次动用军事力量，仅12天就撤离了3万多名我国在利比亚的侨民，是一次举世瞩目的国家力量展示。2015年3月也门政坛爆发危机，中国在也门的629名侨民受困，面对美国都无法进行的撤侨行动，中国利用在亚丁湾执行任务的军舰安全完成撤侨行动。可见中国已在领事保护领域采取过重大举措，取得了巨大成就。

  除了多次撤侨行动中我国展现出的强大应急处理能力，我国也已经着手将更多精力放在防护预警机制的建设上，完善我国的海外风险预警体系，做到“防患于未然”。目前，预警信息沟通平台包括政府和非政府组织之间的信息沟通平台，以及中国政府和外国政府之间的信息沟通平台。中国已经建立了政府和非政府组织之间的信息沟通平台。借助境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议机制，政府和非政府组织之间可以实现信息共享。

  相对于领事保护，外交保护通过将国民“私权利”上的纠纷上升为国家与国家之间的争端，为海外国民提供“用尽当地救济”后的保护，是保护我国海外利益的一项重要制度。在有关我国海外华人合法权益受损的相关案例中，我国都是通过领事保护或协助的形式维护相关利益的。而孟晚舟案让我们看到了我国政府的外交保护力量，展示了中国强大的外交保护实力。关于孟晚舟案，中国多次表明严正立场，美加两国滥用其双边引渡条约，对中国公民无理采取强制措施，是对中国公民合法权益的严重侵犯。同时，敦促美方立即撤销对孟晚舟的逮捕令，不要发出正式引渡请求，并敦促加方立即释放孟晚舟，切实保障她的合法、正当权益。这些都是中国政府对公民孟晚舟行使外交保护的方式。最终，在中国政府的外交保护努力之下，2021年9月25日晚，孟晚舟结束了加拿大方面近3年的非法拘押，乘坐中国政府包机抵达深圳宝安国际机场，顺利回到祖国。孟晚舟案是中国外交保护能力建设进程中的里程碑事件，极大提振了中国人民对党和国家外交保护能力的信心，也向全世界展示了中国政府对本国公民合法利益提供保护的决心。孟晚舟案也提醒我们重新审视外交保护制度建设的重要性，中国的外交保护制度许多方面仍处于起步阶段，有着巨大的制度建设潜力。

  从维护海外利益的实际需要看，我国应加强对外交保护国际法规则的研究，积极参加相关国际法的制定，及时建立健全我国自己的外交保护制度。我国政府已经为此作出十分积极的努力，在联合国《外交保护条款草案》的立法过程中，我国政府积极参与，并阐述了我国的立场和建议。此外，还应完善外交保护的指导性政策。外交保护国内立法只是外交保护实施的一个方面，大量的外交保护行为需要用指导性政策去统领。例如，对哪些案例要进行外交保护，应根据国家外交工作的需要来酌定，这就要求制定完善的指导性政策来配套执行。

  当前，中国正意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。在此进程中，中国从资本流入国向对外投资国转变，从国际法规则运用者向国际法规则创造者转变。完善海外利益保护能力的建设，是这一时期的重要课题。党的十九届四中全会提出，加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平。这为进一步完善海外利益保护立法提供了指引。中国将坚持在党的领导下，国内国际制度环境建设并重，大力推进法治建设，促进共建“一带一路”，实现中华民族自我成就与世界人民共享发展的有机统一。

  （作者：王 栋 徐祥民，分别系南开大学国际法学博士，中国法学会理事、学术委员会委员）