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中国传统城市往往是不同层次的行政中心或军事重镇，但随着春秋末期首条人工运河的开凿，以交通贸易为主要功能的城市愈来愈多。隋唐以降，在原有区域性运河的基础上首次贯通了长距离、跨区域的全国性大运河，运河沿岸催生出一批重要的商业城市和经济都会。淮安地处淮河之畔，泗水自北向南流至淮安泗口与淮河交汇，而沟通长江与淮河之间、中国最早的人工运河邗沟，也于末口与淮河交汇。便利的交通条件使淮安自春秋时期开始，即成为沟通南北水陆交通的关键节点，后历经两千余年，交通枢纽的地位始终十分稳固，并未像其他一些运河城市一样，因自然水系或人工运道的变迁而兴衰不定。纵观中国运河的发展历史，沿岸之名都大邑指不胜屈，然以长盛不衰而论，或非淮安莫属。更重要的是，无论东西走向的唐宋运河还是南北走向的明清运河，淮河以北的河段始终以淮安为转轴，以一地而牵动运道之全身，亦非淮安莫属。
泗水入淮处，南边古岸存
早在先秦秦汉时期，淮水和泗水即是江淮地区通往中原的主要水运路线。《尚书·禹贡》在记述九州贡道时，将淮、泗交汇的“泗口”作为徐州贡道和扬州贡道的重要交通节点。公元前486年，吴王夫差以运输军粮为目的，开凿了邗沟，从邗城（今扬州）引长江水，至末口入淮，再经泗口沿泗水北进中原。邗沟和淮水相接的“末口”与泗口一样，除了有通航功能之外，还成为行旅渡淮的重要津渡。由此，在淮水南岸呈现出末口和泗口——东西相隔约60里的两个聚落发展起点。
秦汉时，泗口作为地区性水陆交通枢纽有了进一步拓展。秦代于此设置了淮阴县，成为淮安地区最早的行政建制。魏晋南北朝时期，南北分裂对峙，“水陆异路，山阳不通”（《水经注》卷30《淮水》），频繁的军事活动使得淮水一线战略地位更加突出。西晋时，淮阴县升格为广陵郡郡治，成为地区行政中心。东晋永和八年（352年），北中郎将荀羡镇淮阴，营建城池（《南齐书》卷14《州郡志》）。义熙年间，又在泗口设角城县，在末口南置山阳县，分属淮阳郡和山阳郡。泗口和末口交通要隘和边防重镇的地位愈发突出，充当了南北分界线上桥头堡的角色。而在末口设置山阳县，已经离吴王夫差开凿邗沟整整过去了900年。
淮水东南第一州
隋唐时期开凿全国性大运河，位于南北向的山阳渎和东西向的淮河交汇处的楚州，成为大运河在长江以北的最东点。楚州和泗州变成了淮河运道上东、西两个重要节点城市，处于两者之间的淮阴县地位有所下降。开皇十二年（592年），隋文帝置楚州，治山阳县，“楚州”第一次作为统县政区登上历史舞台，炀帝时一度撤废。唐武德八年（625年），重新设立楚州，此后楚州城一直保持统县政区治所的地位。
中唐以后，随着经济重心南移，沟通黄淮的大运河愈显重要，楚州逐渐发展成商贸发达的大都市，城市重心从古淮阴县向楚州城东移。裴耀卿、刘晏等推行转般法，在楚州运河西岸设置了转般仓。北宋时，楚州转般仓仍是向汴京运粮的重要节点。唐代楚州人口显著增长，城市规模扩大，漕、盐转运成为楚州对外经济联系的两条纽带，奠定了城市商业繁荣的基础，大量商货在此集散，通过运河销往海内外，白居易诗中曾称楚州为“淮水东南第一州”（《全唐诗》卷448《赠楚州郭使君》）。到了宋代，楚州更成为全国最重要的四大运河城市之一，商税数额仅次于汴京与杭州。
淮河水运重要性的上升，使楚州周围的河道工程和水利设施开始增多。北宋雍熙元年（984年），淮南转运使乔维岳开凿沙河，以避山阳湾的风浪之险，使楚州的水运交通职能始有向西北转移之端倪。至北宋末期，泗水下游河道发生变迁，泗口分成大、小清口两处。南宋初年，黄河夺泗水等多股河道入淮，清口的战略地位和重要性再次凸显，成为阻隔南北的交通关隘，楚州也以战备防御功能再次成为军事重镇。乾道初年，都统陈敏重筑楚州城池，坚固雉堞，被金使称为“银铸城”。宝庆年间，改楚州为淮安军，后改为淮安州，“淮安”作为淮河下游的城市名称从此出现并沿用至今。咸淳九年（1273年），在大清河口设置了清河军及清河县。入元后，淮阴等三县并入山阳县，作为淮河下游沿岸最早县治的淮阴县自此淡出历史舞台。
河、漕、盐三途并集一隅
明清两代定都北京，大运河从东西走向转变为南北走向，在清口会淮穿黄，废置已久的古泗水河道重新焕发出光彩，成为沟通江淮运河与会通河之间的重要通道。淮安以控扼黄、淮、运三者交汇，成为运道的关键和咽喉，也是国家漕运、河工管理的中心，“河、漕、盐三途并集一隅，人士流寓之多，宾客宴燕之乐，除广东、汉口之外盛景象，虽吴门亦不逮矣”（《清朝野史大观》卷7《清人逸事》）。淮安城市经济得到了空前发展，逐渐形成了淮安府城与清江浦互为犄角的“双中心”格局。
永乐迁都北京，重新确立了内河漕运，淮安城西清江浦河的疏浚成为京杭大运河全线贯通的最后一块拼图。随着永乐十三年（1415年）陈瑄开凿清江浦河，运河从淮安城东改由城西经过，运口也从末口移到了黄淮交汇口，城市商贸活动的重心进一步向西北倾斜。陈瑄还在清江浦河两岸设立了淮安常盈仓和清江造船厂。常盈仓可以储存200万石漕粮，清江厂绵延20里，是全国最大的官营造船基地。成化七年（1471年），在淮河南岸设置了清江坝，运船、商船、民船北行至此，先车盘渡淮到对岸的王家营，再乘车或换马北行。清江浦和王家营分处淮河南北，两地对渡之所逐渐取代泗口和末口，成为黄淮下游最重要的津渡，“南船北马、舍舟登陆”的交通枢纽地位亦由此奠定。王家营镇在新中国成立后还成为淮阴县（区）政府所在地。
淮安城的空间结构也在明代发生重大改变，围绕着运河河道形成了三城相连的格局。淮安旧城自东晋筑城，明清时期聚集了漕运总督、漕运总兵官等众多军政官署，城内有专储白银的“淮库”，常年贮存和调配的数量达30~40万两，规模仅次于京师银库。新城在旧城北一里，古末口之旁，扼守着淮河的对渡码头，自元代商贸开始繁盛，明代成为大河卫治所。两城之间原不相联属，粮船屯集湾泊于此，后为了防范倭寇侵扰，修筑联城（又称夹城），将新旧二城联为一体。
明中后期以降，因河工的需要，居于清口和淮安城中间位置的清江浦地位进一步上升。先是康熙年间河道总督移驻清江浦，雍正七年（1729年）又在此基础上专设江南河道总督。乾隆二十六年（1761年），清河县亦迁治于此。同治年间，因黄河改道废除南河总督，漕运总督吴棠将其衙署迁至清江浦的河道总督署，并在运河南岸修筑城池。清江浦的地位在清末全面超越了淮安府城，成为地区政治中心，并延续至今。
在淮安城和清江浦的辐射下，依托河道设施或公署机构，运河沿岸自东而西兴起了河下、板闸、王家营、马头等小城镇，凭借漕运、河工、盐运并集一隅的优势，以商业和服务性行业为主要支撑，与淮城、清江浦一道，共同构成了淮安运河沿岸的城镇群。清中叶，淮安成为运河沿线最大的都市之一，“与天津南北两大镇屹然相对”。
从时间和空间两个维度来看，淮安城市的发展与运河关系密切。在漕运、河工、商业等多重动力的助推下，运河既是促成淮安从兴起到逐渐强盛的原因和条件，也是影响淮安城市内部空间结构变化的主要因素。城市重心从秦汉时期的古淮阴县向唐宋时期的楚州城东移，又在明清时期呈现出淮安府城和清江浦并重的“双中心”格局，三者之间既有联动与融合，也有此消彼长的区位转移，在不同时空中形成错位发展的脉络，共同塑造了淮安在运河城市群中南北咽喉的独特地位。
（作者：吴滔、张叶，分别系中山大学历史学系〔珠海〕教授、南开大学历史学院博士后）
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