备案审查：为全面贯彻实施宪法提供支点

  【灼 见】

  12月21日，全国人大常委会法工委关于2021年备案审查工作情况的报告提请全国人大常委会审议，这是自2017年首份报告以来的第5份备案审查年度工作报告（以下简称“备审年报”）。连续5年持续推出备审年报，是新时代备案审查工作的标志性举措之一，也记录着备案审查工作的新时代轨迹。

  备案审查指导思想与时俱进、不断丰富。备案审查是保障规范性文件与国家宪法法律一致、保持中央政令畅通的重要方式。2014年10月，党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”，吹响了新时代推进备案审查工作的冲锋号。2020年11月，中央全面依法治国工作会议首次召开，确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位，“11个坚持”为备案审查工作提供了全方位的行动指南。2021年10月，中央人大工作会议首次召开，会议要求不断发展全过程人民民主，并对全面实施宪法、提高备案审查工作质量提出了新的要求。指导思想与时俱进，备案审查工作在加强制度建设的基础上，进入了提质增效阶段。

  审查对象“全覆盖”，审查主体衔接联动。审什么、由谁审，形成了备案审查的制度结构。党的十八届四中全会要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。5年备审年报记录了审查对象“全覆盖”的工作轨迹。与此同时，我国多类制定主体制定的规范性文件，分别对应不同的备案审查主体，除了全国人大常委会，还包括党中央和地方党委、国务院、中央军委、地方人大常委会等。观察历年备审年报，通过移送审查、征求意见、规范报备内容、协调审查标准、开展业务交流等方式，逐步探索并初步形成了一套协同各方、便于操作的备案审查衔接联动工作机制，促进多类审查主体合力保障法制统合。

  审查标准分类明确，备案审查案例不断积累。根据什么标准来判断规范性文件是否符合上位法，是备案制度的核心原理，也是备审年报披露的主要议题之一。备案审查实践中，已积累形成审查标准的四元类型：合宪性标准、合法性标准、合理性标准以及政治性标准（或称政策性标准）。备审年报以审查标准分类为纲，对应列举丰富案例，以案释理来明确审查标准内涵。备案审查案例的披露实现了多元化、常规化。此外，还有《规范性文件备案审查案例选编》出版、法工委备案审查工作公众号“备审动态”不定期批量推送地方人大常委会审查纠正规范性文件事例选登等多元渠道，共同积累着日益丰富的备案审查案例。

  合宪性审查积极尝试，宪法解释蓄势待发。合宪性审查、宪法解释是备案审查画龙点睛的关键问题。5年备审年报中，推进合宪性审查工作是一项不断显明化的主题。2019年报告提到，对全国政协委员提出的关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案进行了研究，但未在审查研究意见中提及宪法；2020年报告单列一块直接陈述“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”，并具体列举三个案例；2021年报告提及国务院有关部门提出合宪性审查建议，并继续以案例言说关于合宪性问题的审查研究。从抽象概念到单列直陈，从制度机制到具体案例，备审年报显现出对合宪性问题开展审查研究的积极尝试轨迹。

  在此日益丰富的基础上，笔者也期待对宪法规范予以直接援引的合宪性审查活动，并由有权解释宪法的全国人大常委会在适当时机和适当议题中对相关宪法条文作出正式解释、单行决定，这将成就全面实施宪法的一个重要里程碑。

  （作者：郑 磊，系浙江大学国家制度研究院特聘研究员、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员）