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【法眼观】
普通公民写一封信或者动动鼠标，就能撬动最高国家权力机关的审查程序，推动一部法规的修改，进而让有违公民权利的规定得到纠正——近年来，备案审查制度的“威力”不断显现。
12月21日，十三届全国人大常委会第三十二次会议在京召开。一份14页的2021年备案审查工作情况报告，摆放在参会人员面前。这已是全国人大常委会法工委连续5年公布备案审查年度“成绩单”。过去曾被形容为“鸭子浮水，脚在下面动，上面没有看出来”的备案审查，如今已日益走进公众视野，为媒体和社会所关注。
“备案审查是公民表达自身利益诉求的重要渠道和平台。当公民发现自己的权利和利益被一些法规、司法解释或其他规范性文件侵害了，可以直接向全国人大常委会提出备案审查的诉求。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰认为，备案审查是从最底层到最高层的民意直通车，也是全过程人民民主的生动体现。
全国人大常委会法工委主任沈春耀在报告中指出，一年来，全国人大常委会办公厅收到报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1921件；收到公民、组织提出的审查建议6339件，其中，属于全国人大常委会审查范围的有5741件。坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，备案审查的制度刚性充分彰显。
“停车欠费1元罚200元”成过去时
守住权利保护的法律底线
未按规定缴纳道路停车费，“由区停车管理部门进行催缴，并处200元罚款；情节严重的，并处500元以上1000元以下罚款”。
某市机动车停车条例的这一规定，曾让一些车主直“叫屈”——“停车费只有一块钱，也没收到提示缴费的短信，为啥一下子就得罚两百呢？”
2020年11月，一位大学教授向全国人大常委会法工委来信，建议对上述机动车停车条例进行审查。其认为，条例的规定有违“无过错、不处罚”的法治原则、比例原则和正当程序原则。
审查建议递交的第二天，这位教授就接到了法工委法规备案审查室的电话，称“已收到建议，会着手研究”。此后，该教授又陆续接到电话和复函。经审查研究，法工委向该市人大常委会发函，指出条例存在的问题，并提出相关修改完善建议。
“最后，制定机关接受了我们的研究意见，很快就对这个规定作了修改。主要是调整处罚幅度、完善有关程序，特别是增加了催缴告知环节，以便同修改后的行政处罚法相衔接。”梁鹰透露。
面对不断增多的私家车，停车成了很多城市管理中的一大难题。“规范停车行为、减少无序停车，我们是理解的。但是，如何守住法律的底线、保护公民的权利，在城市管理和依法治理之间寻求一种平衡，这是需要解决的重大现实问题。”梁鹰指出。
“通过备案审查，对下位法是否符合上位法作出具有法律效力的判断，是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职权。”中国社会科学院法学所研究员翟国强介绍，备案审查指向的不是具体的个案，而是国家机关制定的规范性文件。不管是否与其切身利益相关，只要公民或组织认为存在问题，都可以提出审查建议。
2021年，公民、组织提起备案审查建议的数量创历史新高。其中，通过全国人大备案审查信息意见建议平台提出的审查建议达5065件。梁鹰认为，这反映了公民的权利意识、法治意识不断提升，对法治的信心不断增强，也表明了备案审查作为一种中国特色的宪法监督制度，的的确确能够有效发挥作用，维护公民的合法权益。
行政机关无权强制公民进行亲子鉴定
合宪性审查方式渐露头角
亲子关系鉴定，在一些婚姻家庭纠纷中往往能起到“斩乱麻”的作用。在某些地方，亲子鉴定一度被引入查处“超生”问题。那么，行政机关有权强制涉嫌违法生育的公民进行亲子鉴定吗？
2021年6月，某市居民向全国人大常委会法工委来信，建议对该市人口与计划生育条例进行审查。该条例规定，“对涉嫌违法生育的，卫生和计划生育行政部门应当进行调查。必要时，市或者区县（自治县）卫生和计划生育行政部门可以要求当事人进行技术鉴定以查清事实，当事人应当配合。”“当事人违反本条例第二十四条规定，拒绝接受技术鉴定的，处一万元以上五万元以下罚款”。
这位居民认为，上述规定赋予了行政机关强制公民进行亲子鉴定的权力，不符合亲子鉴定应当遵循的自愿原则，违反公序良俗，突破上位法，与行政处罚法相关规定相抵触。
“我们审查认为，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。”沈春耀说。
据了解，全国人大常委会法工委在此次审查研究中援引了多个宪法条文，认为在没有上位法规定的情况下，地方性法规轻易设定强制亲子鉴定的行政调查措施，不符合宪法法律有关原则精神。
加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，是维护宪法权威的有效方式。备案审查是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的重要工作，北京大学法学院教授张翔在接受媒体采访时表示，合宪性、涉宪性问题的审查正在变得“明显化”，审查研究意见明确援引宪法条文，大幅提升了宪法教育意义。
“不管是公民、组织提出的审查建议也好，还是主动审查中发现的问题也好，不可避免地会遇到涉宪问题，可能违背宪法的精神、原则或具体规定，这种情况虽然不多，也是客观存在的。”梁鹰指出，“遇到这些问题我们都会慎重对待、认真研究，从宪法的规定出发，提出审查意见，督促制定机关予以纠正”。
据了解，今年全国人大常委会还收到1件国务院有关部门提出的合宪性审查建议。该部门认为，有的民族自治地区的民族教育条例有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。此次备案审查报告中指出：“宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定，包括民族地区在内的全国各地区，应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关法规中的相关内容应予纠正。经沟通，制定机关已废止有关法规。”
在谈及如何深入推进备案审查工作时，沈春耀表示，将积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题，坚决纠正同宪法、法律规定相抵触的规范性文件，必要时依法启动全国人大常委会撤销纠正程序。
谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”
专项清理工作维护法治统一
“共抓大保护、不搞大开发”，2020年12月，长江保护法通过，建立起保护母亲河的硬杠杠。
2021年1月22日，全国人大常委会举行的长江保护法实施座谈会强调，要对标长江保护法，尽快对法规文件开展全面清理，确保符合上位法规定，谨防配套法规“小空子”影响长江保护“大工程”。为此，全国人大常委会办公厅向国务院办公厅和长江流域19个省（区、市）人大常委会发函，要求对涉及长江流域保护的行政法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件开展专项清理。
《上海市水产养殖保护规定》关于采用电鱼、毒鱼、炸鱼等方式从事生产性捕捞的处罚直接适用渔业法的规定，与长江保护法第八十六条的规定相比，处罚力度偏轻；《安徽省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等法规对河湖水域、岸线利用的违法行为的处罚，与长江保护法规定的处罚种类和幅度不一致；《四川省沱江流域水环境保护条例》需要对涉及禁止在重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库作出补充规定……
据了解，此次清理出的问题涵盖交通运输、水利建设、环境保护、珍稀动植物保护、渔业养殖等领域。发现需要修改或者废止的规范性文件322件。目前，有关方面已修改18件、废止41件。全国人大常委会法工委表示，将继续跟进督促，适时加强沟通、开展调研、组织研讨，确保清理工作的质量和效率。
除长江保护外，今年全国人大常委会还开展了涉及行政处罚、计划生育等内容的法规规章和其他规范性文件的专项清理工作。
“开展专项审查，有重点地对特定领域的规范性文件进行集中清理和审查，对于推动落实党中央在某一领域的重大改革方针政策，提升各立法主体的立法能力和提高整体立法水平意义重大。”梁鹰表示，将不断积累工作经验，完善专项审查和清理的工作制度，使专项审查工作更有针对性，在确保党中央决策部署贯彻落实、保障宪法法律有效实施、维护国家法治统一方面发挥更大作用。
（本报记者 靳 昊）
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