民事公益诉讼为文物保护探新路

  【资政场】  

  11月19日，一起盗窃古建筑构件造成损毁民事公益诉讼案，在江西省金溪县人民法院进行公开审理，敲响了古村落保护民事公益诉讼案的全国“第一槌”。

  古建筑、古村落在文物保护之列，故由金溪县人民检察院作为原告提起的诉讼属文物保护民事公益诉讼。此类诉讼成为文物保护的法律救济途径，是基于现行法律规定不断探索的结果，可谓颇为不易。

文保领域民事公益诉讼发力

  我国文物保护法第65条规定“造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任”，但未确定提起民事诉讼的主体。民事诉讼法第55条对民事公益诉讼的受案范围和主体资格所作的规定是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，而未明确将文物保护纳入民事公益诉讼的受案范围。因此，文物保护领域的民事公益诉讼不甚发达，还处在探索、完善的阶段。

  2007年，一律师向人民法院提起诉讼，追索两件流失国外的龙门石窟佛首，但因主体资格问题而进展不顺。2014年，郑州市上街区峡窝镇马固村建设产业园，拆除了故居、教堂等文物5处。2015年9月，一民间环保组织以直接拆毁文物及不履行法定职责为由，将马固村村委会、上街区人民政府等诉至法院，请求保护遗址、复建文物等。此案虽然被视作国内首起不可移动文物保护公益诉讼，但原告却是以环境保护为名提起诉讼，这明显是顾及于现行法律对公益诉讼的受案范围和主体资格的限制。

  其实，文物保护民事公益诉讼可以纳入人民法院受案范围，法定的机关和有关组织也可成为此类诉讼的主体，不乏现行法律依据：观上述民事诉讼法第65条的立法精神，该条中“等损害社会公共利益的行为”的“等”字，显然属于例示性的不完全列举，应作“等外等”解释，而文物是社会公共文化资源，故损害文物的行为自可包含在该条的“等”字之内。

  鉴于当下因施工建设、盗掘偷运等而致文物毁坏的事件频发，以及上述文物保护立法不足而致民事公益诉讼举步维艰的现状，近年来司法界在党中央“拓展公益诉讼案件范围”的指示精神引领下，积极探索拓宽路径，努力将文物保护引入公益诉讼范围；特别是检察机关勇于探索，用足用好现行法律依据，为文物保护民事公益诉讼开道铺路，并积极开展相关诉讼，上述金溪县的诉讼即是其例。

  最高人民检察院有关负责人曾指出,虽然文物和文化遗产保护没有作为民事诉讼法、行政诉讼法规定的公益诉讼专门领域，但各地检察机关积极用好现有政策和法律依据加大保护力度，对部分文物和文化遗产保护工作涉及法定领域的，探索开展公益诉讼，加大保护力度。2020年12月，最高人民检察院发布了10起文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例，其中即有文物保护民事公益诉讼案例，除此，各地近年来还有其他一些相类案件，如青海省海西州人民检察院诉孙某等盗掘古文化遗址古墓葬刑事附带民事公益诉讼案，中国绿发会诉郑州某置业公司、清运公司损毁古墓葬民事公益诉讼案等。就近年来相关实践看，在当前文物数量庞大、以行政保护为主但其力量又不充足的情况下，该诉讼能激发和凝聚各方力量参与到文物保护的行列中来，减轻文物行政保护部门的压力，并丰富和拓展文物保护方式；通过诉讼，使破坏文物者承担相应法律责任，有助于惩治和遏制各种肆意破坏文物的行为；利用诉讼请求权所实现的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等，能使涉案文物获得抢救、修复或价值补偿等，从而维护社会公共利益。

构建文物保护多元共进格局

  要深入推进文物保护民事公益诉讼，充分发挥其在保护文物中的作用，还应做好如下主要工作：

  立法上明确将文物保护纳入民事公益诉讼范畴。如前所述，目前法律尚未明确将文物保护列入民事公益诉讼的范围，以致此类诉讼步履艰难。为改变这种局面，使文物保护民事公益诉讼获得有力的制度性支撑，可在未来修订民事诉讼法、文物保护法、历史文化名城名镇名村保护条例等法律法规时，将文物保护明确为民事公益诉讼的一个专门领域，使之正式入法。

  逐步扩大文物保护民事公益诉讼的主体范围。“文化遗产保护是属于整个社会和全体人民的理智的公益活动”，故文物保护民事公益诉讼应有国家机关、社会组织、公民个人等广泛参与，令文物保护形成多元共进、同向发力的格局。而目前参与文物保护民事公益诉讼的主体一般是检察机关，其他主体鲜少或无，主体范围较为狭窄。未来，除了授权检察机关提起诉讼外，还应明确授权有关政府职能部门、社会组织、团体等提起诉讼，时机成熟时可考虑准许公民个人提起相关诉讼。

  建立和完善文物损害赔偿机制。在文物保护民事公益诉讼中，被告应承担损害赔偿责任及费用。其中赔偿费用涉及文物损害价值的评估与认定，不易操作，容易出现定量偏差，这是目前实践中的一个难点问题。因而，应着力构建科学合理的价值评估标准，确立严谨规范的评估方法，以保障评估结果的客观性、准确性。目前的损害赔偿是补偿性的，而为了惩罚和预防破坏文物的行为，未来应注重适用惩罚性赔偿机制。《法治中国建设规划（2020－2025年）》指出：“探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”文物保护民事公益诉讼尤应如此。其惩罚性赔偿制度的构建，应注意将赔偿幅度与被告的主观恶意程度、文物的文化价值、文物损害结果等因素关联起来，并足以对文物损害行为产生威慑力。

  鼓励一般社会公众提供案件线索，拓宽案源渠道。可设置有效的激励机制，鼓励和支持一般社会公众对破坏文物的行为进行监督，并向有权提起诉讼的机关和组织提供相关案件线索，由此扩大案源，最大限度地发挥民事公益诉讼对文物保护的作用。

  加大案例创制和发布力度。检察机关、人民法院应加强文物保护民事公益诉讼指导性案例、典型案例的创制工作，并提升案例公开度。通过案例宣传来引导全社会共同参与文物保护，震慑和警示潜在的违法者，同时发挥案例的示范指引作用，解决司法实践中的疑难问题，规范司法机关的办案行为，保障法律统一正确实施。

  （作者：曹奕阳，系华中师范大学法学院讲师、华中师范大学一流学科建设项目“基层与地方治理法治化”课题组研究员）