党内法规制度建设的基本规律

  党内法规是中国的一种政治法，属于公法范畴。习近平总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”党内法规制度形成于革命、建设和发展进程，是党坚持政治理念、完善体制机制、优化组织功能的制度保障。党内法规制度建设是党的传统和优势，尽管所处历史背景、社会环境和所面临的时代要求不同，但它始终遵循其基本规律。

以马克思主义法学观为指导，坚持法与政治属性的有机统一

  党内法规制度是在中国政治发展及其法治化演进中产生的，具有法与政治双重属性。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中揭示了法与社会政治关系的特质，“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系”。法与政治是有机统一的，政治决定法的属性、结构和功能；法规定且保障政治价值、体制及机制运行；二者统一于社会政治过程。党内法规制度建设围绕党的指导思想、党的宗旨和政治使命展开，实现法属性与政治属性相统一。

  第一，坚持马克思主义理论指导。自成立之日起，中国共产党就秉持科学社会主义理论，以解放社会最底层的劳苦大众、建立人民的政权为己任，第一个纲领号召“要把工人、农民和士兵组织起来”以实现社会革命，承认无产阶级专政，“直到消灭社会的阶级区分”。在马克思主义中国化的各阶段，党内法规制度建设始终坚持正确政治方向。

  第二，坚持人民至上原则。七大通过的党章明确党“代表中国民族与中国人民的利益”。事实上，党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》中就已申明：党“应当是无产阶级中最有革命精神的大群众组织起来为无产阶级之利益而奋斗的政党”。人民性决定着党内法规制度建设的法属性和政治属性。

  第三，保障党的政治使命。中国共产党心怀解放全人类的崇高政治理想，这“使我们党得以摆脱以往一切政治力量追求自身特殊利益的局限”。党内法规制度建设在各层面体现这一根本特征，通过制定关于各级党组织和党员的法规制度，为阶段性目标的实现提供稳定制度支撑，实现自身价值，保障政治使命的完成。

以辩证唯物主义认识论为指引，坚持在实践中实现法的发展

  法的内容是由现实物质条件决定并在实践中产生的。党内法规制度建设根据不同历史阶段的现实需要，以党的组织状况和政治任务为出发点，坚持辩证唯物主义认识论和实践论，在艰辛实践中探索前行。从党的创立和大革命时期的制度移植借鉴，到土地革命战争时期的实践创新，从全民族抗日战争时期的新要求，到全国解放之后全面执政的新发展，从改革开放新时期的规范化，到新时代以来的体系化，它经历了从单向度建设到全方位构建的演进过程。

  第一，制度的移植和借鉴是初期的基本特征。中国共产党是在共产国际帮助下成立的，党章和其他党内法规中有不少移植内容。即使在瑞金局部执政时期的法制建设亦然。由于缺乏党建和执政实践积累，借鉴移植相关经验与知识是必要的，尽管受“左倾”教条主义影响存在不符合实际的规定并产生了严重错误，但历史地看，这在一定程度上推动了事业发展和法规制度建设。

  第二，实践创新是制度成长的源泉。“三湾改编”把党支部建在连上等措施，为制度创新提供了条件。《党代表工作大纲》（1928年）对党代表的政治要求、工作职责、纪律任务等进行了规定。此类制度创新不仅符合现实需要、推动组织发展，还为保障红军建设、武装斗争、土地革命的统筹推进奠定了坚实制度基础。改革开放新时期，随着党内法规制定工作的规范化，在1990年印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设。2013年，《中国共产党党内法规制定条例》公开发布。2019年，该条例进一步修订，对保障法规制度之间的协调衔接配套意义重大，其本身也是全面从严治党、依规治党的实践成果和制度成果。通过实践与认识的辩证过程，党内法规制度建设在实践创新中不断发展。

  第三，从单向度发展到体系化构建是必然趋势。党的组织状况和政治任务决定着法规制度建设的具体内容，大革命失败后强调纪律制度建设，土地革命时期重视基层组织制度建设。党的六届六中全会（扩大）通过《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等文件，完善了中央组织制度建设。各阶段的单向度发展，为使党内关系走上正轨以统一各级领导机关的行动提供了制度依据。全国执政后，随着“新三步走战略”的实施，启动全面依法治国，党内法规制度的体系化构建得以快速发展。

以加强和完善党的建设为目标，坚持法的内容和法的形式相统一

  法的内容是社会（人）的关系，法的形式是明确的普遍规范。党内法规制度建设目标，在形式上是构建完善的党内法规制度体系，在内容上则规范党内关系、增进党的团结统一，加强党的建设。在具体实践中，针对那些削弱党的团结统一和阻碍党的建设之环节、因素，通过建章立制、补齐短板，增强党建工作的科学性和有效性，提高党的建设质量。

  第一，实现对党各方面建设的制度全覆盖。在革命、建设和改革进程中，形成了包括思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设等在内的党的建设体系。法规制度具有根本性、系统性和稳定性，对推进党的建设科学化、规范化有着重要作用。党的十八大以来，中央党内法规制定工作实施了两个五年规划，并于今年如期实现了形成比较完善的党内法规体系的目标。党的建设之制度化程度，是衡量党内法规制度建设在形式和内容上相统一的重要尺度。

  第二，加强党的政治建设。1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》和2016年制定的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是加强党的政治建设在制度发展上的体现。政治建设是党的根本性建设，党内法规制度建设须把政治标准和政治要求贯穿于党的建设各方面各环节的具体制度规定。这是从经验教训中总结出来的。

  第三，坚持思想建设与制度建设相结合。七大党章要求“党员必须努力地提高自己的觉悟程度”，并作为党员义务进行了制度性规定。党的十八大以来，注重把党的宗旨、指导思想、奋斗目标、基本路线等融入修订制定的准则、条例、规定、办法、规则、细则和规范性文件，有的法规制度明确规定了理论学习和理想信念教育的形式和内容，体现“坚持思想建党和制度治党同向发力”的要求。

以增强党的能力为标准，坚持在具体实施中实现法的价值

  法的价值体现在法与社会的关系之中，表征为它满足人类社会生存和发展需要的属性和功能。党内法规制度的价值在于，通过具体实施，优化党组织的结构与功能，推进党内民主和党内法治，严肃党内政治生活，增强各级党组织（包括党员干部）的能力。党内法规制度的生命在于实施，具体包括党内法规制度的执行、解释、遵守和监督保障。在生动的实施实践中，党内法规制度才能以法的理性实现法的价值。

  第一，党内法规制度实施坚持系统性推进。党内法规制度实施不是单一行为而是一个动态系统，包括党内法规制度的普及（宣传、教育和培训）、党内法规的执行（主体及其职责要求）、解释（与党内法规具有同等效力）、执行责任制（监督执纪问责）、执行情况和实施效果的评估（在总结和清理基础上修订废止党内法规制度），需坚持系统性推进，以保障其科学性、专业性和有效性。

  第二，党内法规制度实施要求严格公正规范。严格执行党章和党规，党规党纪面前一律平等，是党的优良传统。《共产党组织根本原则》（1929年10月27日）明确指出：“共产党的纪律是非常严的”，“无论是负责同志或一个普通党员都要遵守的”。过去如此，现在亦然。“不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处。”

  第三，党内法规制度建设坚持制定和实施并重。这体现着良法善治的品质及要求。正是在具体实施中，党内法规制定工作的能力和水平才得以不断提升。马克思在《哥达纲领批判》中指出，“一步实际运动比一打纲领更重要”。同时，坚持问题导向，在制定和实施并重的实践中总结经验教训，党内法规制度建设才能够不断提升整体质量，砥砺理性精神，坚定法治原则。

  党内法规制度建设是坚持和发展中国特色社会主义法治理论的实践基础，其基本规律与党的建设规律、党的执政规律、国家政权建设规律是一致的。加强党内法规制度建设基本规律研究，将推动当代中国法政治学发展，为完善中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家提供理论支撑。

  （作者：施新州，系国家社科基金项目“党内法规制度建设基本规律研究”负责人、国家法官学院教授）