监察官选任的历史经验与当代传承

  2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国监察官法》，这是新中国首部专门规制监察官选任、保障并监督监察官依法履职和正确行使国家监察权的专门性法律，标志着我国正式从法律层面建立监察官选任和监管制度。习近平总书记指出：“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。”中国监察官的选任和监管，是监察实践中形成的原创性制度，有深厚历史文化渊源。总结古代监察官选任和监管的历史经验，择善而用，可为坚持和完善党和国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化提供本土资源。

历史经验之一：明确监察官选任条件

  德行显著。御史位卑而权重，非刚正廉洁、忠直敢言之人不能充任。汉武帝时，丞相长史田仁不畏强御而升任丞相司直；唐太宗时，权万纪“性强直，好直言”，授为治书侍御史。可见，德行显著既是御史的重要品质，也是其选任的首要条件。宋仁宗曾宣谕宰臣，“谏官、御史必用忠厚、淳直、通明治体之人”。由于历代首重御史德行，恪尽职守的御史不断涌现，有效保障了监察体制运行。

  学识优长。御史的学识素养对监察职能的发挥至关重要，故历代均选任学识优长之人担任御史。北魏初期，皇帝亲选御史，“必以对策高第者补之”。隋唐科举取士后，学识高雅、科举正途出身成为监察御史选任的重要条件。宋真宗曾下诏：“御史须文学优长、政治尤异者，特加擢拜。”明太祖时，“以通经儒士举为御史”。

  明法律令。御史之责是纠举非法，必须明法律令。《周礼》记载：“御史掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰。”《睡虎地秦墓竹简》记载：“岁雠辟律于御史。”汉初，“凡诏令，御史起草”。可见，御史谙熟法令是其胜任工作的必要条件。至明成祖时，白圭等人还因“晓谙刑名，皆授御史”。

  为官经历。州县官熟悉地方工作、了解风俗民情、知晓官场陋习，从中选拔老成练达、举事审当之人担任监察御史，利于实现监察效能。汉代中高级监察官多由政绩突出者升任。唐朝“监察选拜，多自京畿县尉”。宋朝也多从有施政经验的官员中选任台谏官。清朝《钦定台规》规定，各部郎中、员外郎“任职不满三年者不得选充科道官”。

历史经验之二：建立健全监察官选任和监管制度

  据法选任监察官。监察御史肩负绳愆纠谬、董正朝纲的重任，其选任要遵循典章法令及皇帝诏敕。监察法为监察御史的选任监管提供了坚实的法制保障。其一，明确监察官选任的法定标准。唐朝颁布《拣择刺史诏》和《简京官为都督刺史诏》，分别将“才望兼优、公清特著可以宣风导俗”和“宏才通识、堪致理兴化”作为拣择刺史标准。其二，明确监察官任职或更替的法定期限。为确保所选之人有旺盛精力投入工作，一些朝代规定了监察御史任职年龄。为防止监察官与地方官“上下稔情”，一些朝代还规定巡按御史更替年限。其三，明确监察官选任的禁止性规定。唐宣宗曾颁诏敕，禁止起用受过处分的“有赃累”官员为监察官。清朝《钦定台规》规定，凡由科道降任它职者，不许再充选科道官。

  实施监察官任职回避制度。其一，亲族回避。唐宋严禁宰相亲戚子弟充任台谏官。唐宪宗时，太子司仪郎杜从郁曾任左补阙、左拾遗，后因其宰相之子身份，“改他官”。宋哲宗曾下诏“执政亲戚不除谏”。明清选任科道官也执行亲族回避。其二，地域回避。清顺治时期规定，各省巡按御史有“家乡邻近者，虽系隔省，亦不得差”。乾隆帝曾命都察院将所任之道在本省的御史改拨别道，待御史出缺时按回避本省之制补缺。其三，复差回避。清朝的专差御史不得两次派往同一部门，以免“瞻徇情面”。这些规定，减少了亲缘、地缘、裙带关系对监察官的影响，保障了其依法履职。

  加强对选非其人者的问责。监察御史的选任有皇帝敕授、上官荐举、部院考选等多种方式。若监察官选得其人，有利于监察机构自身发展；若监察官选非其人，荐举者将遭到指责乃至问责，这也有利于监察机构自身建设。例如，北魏时期，御史中尉负责台内御史选拔，王显“以中尉属官不悉称职，讽求更换”。又如，明初御史选任多由吏部、都察院堂上官、十三道监察御史及三品以上京官荐举。被荐举者须经吏部勘核合格后方能授职，而荐举者负保举责任，“其后有犯赃滥及不称职，举者同罪”。

监察官选任和监管的当代传承与发展

  中国古代监察制度是人类政治制度史上的伟大创造。古代监察官的选任和监管不仅有章可循、有法可依，而且许多行之有效的制度措施具有开创意义。监察官法制定时遵循体现监察工作特色的原则，既重视吸收借鉴公务员法、法官法、检察官法、人民警察法的法律规范和立法经验，又重视传承发展中国古代监察官选任和监管的历史经验和法治精神，突出监察立法的中国特色。

  其一，列明选任条件，拓宽选用方式。中国古代选任监察官首重道德品质，还要求学识优长，明法律令，并有地方工作经验。监察官法传承发展了这些经验，专章规定监察官的选任条件和任职限制、选用原则和具体方式，以确保选得其人。在选任条件和标准上，坚持德才兼备、以德为先，突出政治素质和政治标准；在能力素养上，要求本科及以上学历，熟悉法律、法规、政策，具有履职的专业知识和能力；在选用方式上，采取考试或考核的办法，同时可根据工作需要，依法依规“从中国共产党机关、国家机关、事业单位、国有企业等机关、单位从事公务的人员中选择”或“从事与监察机关职能职责相关的职业或者教学、研究的人员中选拔或者聘任”符合条件的人员担任监察官。

  其二，依法选任和考核，明确奖励和保障。历代典章、法令、诏敕对监察官的职掌权限、编制员额、品秩级别、更替年限、任职回避、选任限制等进行了系统化、法制化的规定。监察官法传承发展了这些法制经验，明确了监察官的法定职责、义务和权利以及依法免职的情形，明晰了监察官的任免权限和程序，创设了十三级监察官等级制度，规定了监察官的地域回避、任职回避、离任回避等内容。该法还专章规定监察官的考核和奖励，对考核内容、等次及异议复核作出具体规定，列明给予奖励的五种情形。这些规定搭建起监察官选任与考核、奖励与保障的法制框架。

  其三，加强监管和制约，严格惩戒和问责。上官荐举是古代选任监察官的一种方式。如果监察官选非其人，荐举者也会遭到问责，这体现了加强监察官监管和惩戒的法治精神。“打铁还需自身硬”，道理古今亦然。监察官法用多项法律规范加强对监察官履职和守法情况的监督，构筑起严格规范的监察官监督与制约机制。如果监察官有贪污贿赂、不履行或不正确履行监督职责等十项情形，将依法给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该法还规定了监察官责任追究制度，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，将终身追责或进行问责。这些机制和措施，对于加强监察机构自身建设，完善对监察权力运行的监督，防治“灯下黑”，都具有重要意义。

  （作者：张晋藩 张京凯，分别系国家社科基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”首席专家、中国政法大学终身教授,中国政法大学博士后）