美国学区制的陷阱

    “贫与富”和“白与黑”之间的分化使得美国教育不公平现象始终存在。家庭财富将穷人和黑人等有色人种挡在优质教育之外，是美国基础教育的一个典型现象。

    美国斯坦福大学教育研究生院教授肖恩·雷顿在《纽约时报》上发表评论称，美国国家政策虽然宣传要“不让一个孩子掉队（No Child Left Behind）”，但现实中反映的却是“不让富人家的任何一个孩子掉队（No RICH Child Left Behind）”。他认为，应该对学生学业差距负责的不是学校，而是社会的贫富差距和国家的教育政策。

1.美国学区的源起

    在美国，除了军事院校之外，学校不由联邦政府管理。学区（school district）是在地方层面经营学校和提供公共教育服务的实体和单一目的的政府机构。

    美国的“学区”萌芽于17世纪中叶，确立于18世纪后期，推行于19世纪中期，全面发展于20世纪后期，21世纪仍在改善，学区的作用在不断扩大。

    1647年，为传播宗教，马萨诸塞州海湾殖民地规定，每一城镇每满五十户人家，需要指定一人专门教导儿童的读写算，通常情况下，这个人是牧师。因此，美国最初开设的学校不仅规模小，而且大多是教会办学。17世纪末，在偏远乡村出现了许多新的定居点，这促进了学校在教区新建。教区内，学校覆盖的区域就逐渐形成了“学区”。

    到19世纪中期，美国各州普遍开始推行学区制，许多学区边界与县（county）的边界相同。一个学区内通常有多所公立中小学，学生按照自己所在的学区就近入学，接受基础教育。经过多年发展，美国学区的含义已经不再局限于教区，但是美国学区与社区紧密结合的传统却被保留了下来。由于负责管理学区事务的地方学校委员会使用房产税或者专项教育税兴办辖区内的学校，即公立学校的教育经费主要由该校所在社区内的房产税供给，这使得学区内学校与其周边社区的关系比较密切。

    美国学区对中小学校日常教育教学活动和社区建设有较大影响力。20世纪初，学区已经成为美国教育系统中提供公共教育服务的基本政府部门。20世纪40年代，第二次世界大战导致联邦对教育的支持显著扩大。1941年的《兰哈姆法案》（Lanham Act）和1950年的“影响援助法”通过向学区拨款，减轻了社区支撑学区发展的负担。20世纪后期，随着人口的流动与聚集，在人口众多的城市和县，学区的规模也逐渐变化，陆续产生了镇学区、县学区和市学区。

2.根植于学区的种族主义

    美国学区产生的方式为其日后发展埋下了深层次的公平陷阱。美国是地方分权制国家，教育权力在州而不在联邦。各州议会通过制定法律规范学区的存在形式和办学行为。

    学区源起于教区。不同种族聚居导致不同种族间的学区通常也是泾渭分明的，这为黑人等有色人种进入社区优质学校设置了障碍。美国是种族歧视非常严重的国家，到第一次世界大战前的很长一段时期内，对黑人的歧视现象遍布美国社会的各个角落。直到现在，这种现象在美国各州也还不同程度存在，学校也深受此影响。南北战争后，虽然美国宪法第14项修正案保护了黑人的公民权，但美国对黑人歧视的历史不可能一下子被完全抹除，南方各州利用联邦制的特点，以“隔离但平等”（separate but equal）的原则在社会生活各领域推行种族隔离制度。在教育领域，这种不平等突出表现在“黑白分校”上，即黑人孩子只能上“黑人学校”，而不能进入“白人学校”。南方17个州、非南方4个州和哥伦比亚特区进一步制定了“黑白隔离”的教育法，使种族隔离制度“合法化”。黑人等有色人种没有与白人平等的受教育权，黑人即使购买了白人聚集区的住房，其子女要进入白人学校也难成行。

    隔离与歧视引发的冲突上升为司法案例。1951年，堪萨斯州托皮卡小镇黑人牧师奥利弗·布朗的女儿琳达由于“黑白分校”不得不进入办学条件差的黑人学校，布朗通过全国有色人种协进会带领12名黑人学生家长，联名针对州法律和镇教育管理委员会起诉，要求“黑白上学同权”，这开启了黑人状告学区管理机构的先河。1954年5月，美最高法院判决，以托皮卡教育管理委员会为代表的公立学校“黑白分校”违宪，这就是美国教育史上著名的“布朗诉托皮卡教育管理委员会案”。

    随着教育平权运动的发展，美国许多州都要求学区开放办学，例如弗吉尼亚州宣布“终止双重学校制，现在和以后只能运行单一学校”。黑人对平等受教育权的维护令学区内部学校逐渐由隔离到开放。

    法规无法消除人们内心深处的隔膜，“白人飞走”让许多优质学区陷入生源和财政双重危机。随着一些学区有越来越多黑人学生进入，许多富裕白人家长不愿让自己的孩子住在“被污染的社区”，不想让孩子与“黑人等有色人种”一起读书和玩耍，以免染上“坏习惯”，于是设法转学到私立或教会学校，越来越多的白人举家“逃离”那些接收黑人学生的学区，迁往没有黑人学生的学区。“白人飞走”不仅导致一些学区学校的生源质量下降、教学难度上升，而且地方税收包括学区征税也随之大幅度下降，对学区内原有高水平学校发展的不利影响日益凸显。这种种族歧视和族群疏离延续至今。

3.学区制与教育不均衡

    美国学区的教育经费主要来源于地方，且学区通常有独立的财政权。美国的教育投入结构反映了州和地方的主要作用。例如，在2012-2013学年，美国全国用于各级教育的教育经费约为1.15万亿美元，其中绝大部分来自州、地方和私人投入。在小学和中学尤其如此，大约92%的资金来自非联邦的渠道。这意味着，联邦对小学和中学教育的财务贡献仅为8%左右，其中还包括了来自美国教育部与其他联邦机构的资金，例如卫生和公共服务部的启蒙计划和农业部学校午餐计划等。

    通过制定税率并征收学区内居民的财产税，美国的学区为学校筹集教育经费，这是学区教育经费的主要来源。同时，学区有权设立、撤销、合并中小学校，有权决定本区内的课程设置、选聘合适的教职员工、拟定区内学校的预算，并利用各种渠道为学校筹集教育经费，地方行政及立法机构无权干预。

    虽然美国学区教育管理以及投入等制度有利于保障学生就近入学，但是因为美国贫富差距过大，导致了社区、学区逐渐分化，进而使得不同学区之间，学生的平均经费差异较大。这样一来，学校间的办学质量差距进一步拉大，形成了美国基础教育起点不够公平的局面。较高的独立性虽然有利于各学区因地制宜地发展教育，但是其弊端也比较明显：各州教育政策、教育管理、课程体系设置等方面的差异太大，特别是美国各州之间、各学区之间中小学校的教育经费差异太大，导致基础教育的发展非常不均衡。

4.美国贫富差距的缩影

    美国的好学校“在私不在公”，即美国基础教育阶段最好的学校通常是私立学校。美国就读私立学校的学生占所有学生的比例约为10%，美国富人通常会选择让孩子进入私立学校就读。有媒体对过去100年内美国总统子女曾经就读的学校作了统计，其结果显示，只有第39任总统吉米·卡特把自己的小女儿艾米·卡特送去了公立学校。

    美国私立学校的录取不仅要看学生的学业成绩，而且会要求学生的家长有较好的资产状况、社会影响力等优越条件。私立学校的办学条件相对于公立学校要好很多。虽然美国中小学规模与当地人口疏密程度有关，但根据近年来美国国家教育统计中心数据，私立学校的平均规模不足公立学校的一半，私立中小学班级的平均人数也明显少于公立学校，私立学校的“学生老师比”也比公立学校低，小班化教学更容易实现。

    贫富差距造成了社会阶层的分化固化，不同阶层间的矛盾频现，与不同种族、不同文化的冲突叠加，推动了美国犯罪率上升。尤其是，美国青少年犯罪率上升，让本该是“社会上的最后一片净土”的学校，被暴力和冲突污染了。从校园暴力来看，虽说世界各地学校都有类似问题，但美国的问题比较严重。据《2020年美国学校犯罪和安全指标报告》，美国12-18岁学生在学校受害的情况比在校外受害的情况多。仅在2019年，美国12-18岁的学生在学校内经历的刑事受害（包括盗窃、强奸、性侵犯、抢劫、重伤害和轻微人身攻击等）达到764600人次，而在校外，这一数字仅为509300人次。这意味着，在学校里每1000名学生中就有30人受害，竟高于不在学校的学生受害比例（每1000名学生20人）。

    从暴力死亡和校园枪击事件看，2000-2001学年到2019-2020学年，美国公立和私立中小学每年发生的校园枪击事件造成伤亡人数从11人增长到75人。其中在2019-2020学年的75 起校园枪击事件中，27起造成人员死亡，48起造成人员伤害，大多数发生在高中。回溯过往，无论是1962年詹姆斯·梅瑞狄斯申请就读密西西比大学引起的种族暴力冲突，还是2020年新冠肺炎疫情期间乔治·弗洛伊德死亡引发的种族暴力骚乱事件，导火索看起来都是“黑白差异”，而深层原因却是“贫富差距”。社会不公现象渗透到了学校，而学校的学生走向社会则成为心生怨怼的一代。逐渐分化的学区为美国社会矛盾推波助澜，其产生的潜在危机很有可能长期持续。

    学校分层导致学区分层。由于美国的学区与社区的叠合度很高，因此美国社区和学区也随美国中小学校的分层而分化和分层。可以说，学区的分化成为美国社会贫富差距过大的一个缩影，社会不公平的恶果延伸到了校园之中。众所周知，美国积极推行新自由主义，通过举债迫使债权国货币升值，同时削减社会福利，虽然加快了经济复苏，但损害的是广大人民的切身利益，其结果是美国的贫富分化程度进一步加剧。美国斯坦福大学教育政策研究中心2016年发布的一项研究报告显示，不同学区之间的学生水平差别较大。越是在经济收入差距大的学区之间，教育差距就越大。最贫困社区学生的测试成绩比来自富裕社区的学生低4个年级。不仅如此，美国公立学校通常会低估非洲裔和拉美裔学生的能力。佛罗里达州布劳沃德县一个学区在隐藏学生的种族等背景信息之后，非洲裔和拉美裔被认定为“优秀”的比例提高了一倍。可见，思想深处的鄙视与不信任是隐形的不公平和不公正。

    美国贫困社区对应的学区正面临越来越多的挑战。“因为穷所以穷”，是美国贫困社区对应学区的真实写照。由于美国许多州的学区办学经费主要来源于社区的某项财政收入，因此，社区财政状况决定学区财政状况是美国学区生存的现状。经济基础薄弱的社区越来越难以吸引富人入住，学生也都来自贫困家庭，本就薄弱的学校难以实现自我升级改造。许多家庭为了子女能跨越社会阶层，纷纷努力逃离贫穷的社区，这又让生源进一步流失，这是许多薄弱学校被迫关闭和失去生存能力的主要原因。虽然，社区中的许多人士希望能够留住属于自己社区的学校和学区，但是“富者越富，穷者越穷”的马太效应在美国同样适用于学校和学区。可以说，美国学区的分化乃至分层，从学区产生之日便存在且延续至今，不同的只是形式而已。

    （作者：郭元婕，系中国教育科学研究院教育理论研究所副研究员，本文为北京市教育科学“十三五”规划“优先关注”课题“学区化管理方法的国际比较研究”【BEBA17033】的研究成果之一）