人民调解：用法理情守护千家万户的安宁祥和

    【法眼观】

    北京市朝阳区朝外街道雅宝里15号，这座小楼的2层，坐落着以全国模范人民调解员任建友的名字命名的“任建友调解工作室”。每个工作日，72岁的任建友都会早早来到这里，开始一天的工作。

    今年是任建友担任人民调解员的第13个年头。从法官的岗位上退休后，在家带了几年孙子的她，因一次偶然的机会加入到人民调解员的队伍中。如今，和共和国同龄的任建友，依然在人民调解一线发光发热，让很多本来剑拔弩张的矛盾纠纷最终消弭于无形。

    这是一组“沉甸甸”的数据：“十三五”期间，全国人民调解组织共调解矛盾纠纷4500万件，其中近80%的矛盾纠纷化解在基层一线。这是全国300多万名人民调解员共同努力的结果。他们用法理情守护着千家万户的安宁祥和，推动人民调解这一维护社会和谐稳定的“第一道防线”发挥出应有的作用。

1 人民调解制度深深扎根于中国大地上

    “人民调解制度是中国共产党领导人民在革命根据地时期创建的依靠群众解决民间纠纷、实行群众自治的制度。”西北政法大学教授、枫桥经验与社会治理研究院执行院长褚宸舸指出，人民调解制度有深厚的群众基础，根植于“和谐”“无讼”等中华传统文化，强调互谅互让、平等协商，是国际社会公认的“东方经验”“东方之花”。

    据了解，20世纪20年代第一次国内革命战争时期，在中国共产党领导下的农会组织中就设有调解组织，负责调解群众之间的纠纷。抗日战争时期，人民调解制度不断发展。陕甘宁边区等根据地的乡村设有调解组织，称之为“人民调解委员会”，这个名称沿用至今。

    新中国成立后，人民调解制度得到进一步发展。1954年，中央人民政府政务院出台了《人民调解委员会暂行组织通则》。到1955年年底，全国已在乡、街建立了17万个人民调解委员会。1982年，人民调解作为基层群众自治的重要内容写入我国宪法，民事诉讼法、村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、继承法等法律都对人民调解作出了规定。1989年，国务院颁布《人民调解委员会组织条例》。2010年，第十一届全国人民代表大会常委会第十六次会议审议通过人民调解法，该法成为第一部全面规范人民调解工作的法律。

    党的十八大以来，习近平总书记多次对人民调解工作作出重要指示批示，为做好人民调解工作和加强人民调解员队伍建设指明了方向。人民调解制度不断发展完善，工作质量不断提高，为维护社会和谐稳定作出了重要贡献。

    “人民调解具有灵活便捷、不伤感情、不收费用等优势，既可以快速化解矛盾纠纷，减轻当事人的负担，修复当事人的关系，也可以有效避免矛盾纠纷进入行政、司法渠道，节约行政执法和司法成本。”司法部有关部门负责人表示。

    截至2020年年底，全国共有人民调解委员会70多万个，全年开展矛盾纠纷排查470多万次，调解各类矛盾纠纷820万件，大量的矛盾纠纷被化解于基层、消灭在萌芽状态。

2 人民调解员专业化、职业化水平不断提高

    《他有权转租该房屋吗》《这种空子不能钻》《夕阳恋的背后》《施工扰民何时休》……翻开这本《任建友调解工作室典型案例选编》，从婚姻家庭、邻里纠纷到劳动争议、损害赔偿，生活中常见的矛盾纠纷可谓无所不包。最终，在任建友和她身边一众人民调解员的努力下，大都化干戈为玉帛。

    “任老师热心，对工作有激情，做事一丝不苟”。同事曾这样评价任建友。从派出所、街道到社区，任建友为民解纷的脚步一刻不停。2014年3月，“任建友调解工作室”在朝外街道正式成立，这是北京市首家以个人名字命名成立的调解工作室。

    该调解工作室成立至今，共调解各类纠纷600余件，接待各类纠纷咨询1000多人次，调解成功率达98%以上。目前，工作室共有两名专职人民调解员，此外还有数名兼职人民调解员。

    长期以来，人民调解员队伍以兼职为主。褚宸舸认为，“兼职人民调解员的优势是容易发挥基层社会各行各业的力量，国家投入人力成本和财政成本比较低”。但同时，由于兼职调解员在时间精力、专业素质等方面受限，也制约了调解工作的有效开展。

    一方面，矛盾纠纷主体更加多元、类型更加多样，调解难度不断加大；另一方面，人民群众的权利意识、法治意识不断增强，对矛盾纠纷化解质效提出了更高要求，这些都需要人民调解员投入更多的时间和精力，具备较高的政策水平、法律素养和专业知识。

    作为全国人民调解工作的指导部门，司法部在持续巩固规范兼职人民调解员队伍的同时，大力加强专职人民调解员队伍建设。2018年，司法部会同中央政法委等部门联合印发了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，强调要积极发展专职人民调解员队伍。

    近年来，一大批退休法官、检察官、民警以及律师、公证员、基层法律服务工作者等被吸纳到人民调解工作中。截至2020年年底，全国共有人民调解员320万人，其中专职人民调解员36万人。

    据介绍，北京、江苏、河南、海南、重庆、新疆等地专职人民调解员的数量均有较大幅度增长。如上海市浦东新区专业人民调解中心聘请了具有法律、医学、心理学、金融等专业背景的专职人民调解员127名。2020年，该中心调解各类矛盾纠纷近3万件，人均调解纠纷超过200余件，成为上海市响当当的调解工作品牌。

3 加强行业性、专业性人民调解组织建设

    衣学义，来自青岛市崂山区的一位律师，同时也是崂山区道路交通人民调解委员会的副主任。

    自2006年起，崂山区引入专业律师参与交通事故人民调解，衣学义就开始参与其中。2012年，为解决崂山区道路交通事故不断增多、赔偿纠纷矛盾突出的问题，崂山区道路交通人民调解委员会应运而生。每年，衣学义都会成功处理几十起道交事故赔偿纠纷，每一份入情入理的调解书都给当事人家庭带来温暖和慰藉。

    近年来，崂山区司法局积极推进行业性、专业性人民调解组织建设。目前，该区已建立起劳动仲裁、医患纠纷、物业管理、老龄纠纷等24个行业性、专业性人民调解委员会。

    随着我国经济社会的发展，社会结构深刻变动，利益关系深刻调整，各种矛盾凸显叠加，特别是一些行业、专业领域矛盾纠纷易发多发。与传统矛盾纠纷相比，这类矛盾纠纷行业特征明显，专业性强，涉及主体多，影响面大。

    党的十八届四中全会明确提出“加强行业性、专业性人民调解组织建设”。近年来，司法部会同有关部门，先后下发了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》《关于推进行业性、专业性人民调解工作的指导意见》等，通过联合召开会议、开展督导检查、纳入综治考评等形式，推动行业性、专业性人民调解工作扎实开展。

    据司法部有关部门负责人介绍，截至2020年年底，全国共设立行业性、专业性人民调解组织近4万个，其中医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业管理等行业性、专业性人民调解组织已普遍建立，并不断向其他重点行业、专业领域拓展。近年来，全国人民调解组织每年化解行业、专业领域矛盾纠纷达150余万件，特别是在一些经济发达地区，行业、专业领域调解纠纷数量增长很快，如上海已经占到全市调解纠纷总量的60%以上。

    过去，医疗纠纷一度成为影响社会和谐稳定的突出问题。现在，医疗纠纷人民调解组织已覆盖全国80%以上的县级行政区域，每年有60%的医疗纠纷通过人民调解得以有效化解。全国医疗纠纷总量、涉医案件数量持续下降，“医闹”问题大为减少。

4 构建新时代大调解工作格局

    2020年，受疫情影响，广州某服装商城生意不佳，租户要求商城减免3个月租金。因商城租户提出的诉求与商城的租金减免政策差距较大，双方协商未能达成一致意见。广州市白云区司法局协调相关职能部门及街道、社区调委会等力量，成功化解800余名租户900多万元的涉疫减免租金纠纷。

    这是白云区积极构建人民调解工作格局的一个鲜活事例。近年来，白云区司法局大力完善调解组织网络。纵向完善以区调处办为中心、24个镇(街)调委会为线点、402个村(社区)调委会为基点的“3”级调解组织网络体系，横向拓展6个行业专业、38个企事业调委会，涵盖医疗卫生、婚姻家庭、物业管理、物流、批发市场等多个领域，构建“诉调、警调、访调”三调衔接联动体系，推动“小事不出村居、大事不出镇街、矛盾不上交”。

    2018年以前，司法部负责指导人民调解工作，机构改革后还负责指导行政调解、行业性专业性调解工作。2019年，在首次召开的全国调解工作会议上，司法部明确提出构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。

    褚宸舸认为：“大调解工作格局的作用，在于通过整合各类调解资源和力量，联动化解重大疑难复杂矛盾纠纷，从而最大限度把矛盾纠纷化解在萌芽状态，实现矛盾纠纷早发现、早化解，防止‘小事拖大、大事拖炸’。”

    为完善各类调解衔接联动机制，全国20多个省（区、市）出台意见，加强诉调对接、警调对接、访调对接等衔接联动。通过在基层人民法院、公安派出所、信访等部门设立派驻人民调解组织，接受移送委托开展调解工作，有效缓解了法院、公安和信访等部门的工作压力。

    截至2020年年底，全国共设立派驻有关部门人民调解组织近3万个。“十三五”期间，全国人民调解组织共接受有关部门移送委托调解的案件380万件，当事人申请司法确认的65万件。

    “有时候单纯靠法律不能解决的矛盾，靠调解反而能更顺利地实现事了人和。”同时，任建友也认为，“调解绝不是为了‘大事化小、小事化了’去和稀泥，而是要在查明事实、分清责任的基础上，再依法、依理、依情去进行调解。”

    任建友还在不断学习。她说：“每次给老百姓解决完一个案子，就很有成就感，心里特高兴。”

    为人民调解，任建友将和全国的人民调解员一道，坚定不移地走下去。

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    全国共有人民调解委员会70多万个，全年开展矛盾纠纷排查470多万次，调解各类矛盾纠纷820万件。

    全国共有人民调解员320万人，其中专职人民调解员36万人。

    全国共设立行业性、专业性人民调解组织近4万个。

    全国共设立派驻有关部门人民调解组织近3万个。

    （以上数据截至2020年年底）

    （本报记者 靳 昊）