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    光明日报 2021年05月29日 星期六

    地方立法:

    如何体现人民利益 回应社会关切

    作者:本报记者 刘华东 《光明日报》( 2021年05月29日 11版)

        近年来,各地结合实际,在道路交通安全、红色文物保护、生态环境保护等领域积极开展立法工作。浙江绍兴新昌县公安局交警大队民警在镜岭镇外婆坑村给村民们上门普及交通安全知识。新华社发

        在福建武夷山张山头红军墓群,武夷山市文物与文化遗产管理所文史研究员赵建平在介绍情况。新华社发

        《贵州省茶产业发展条例》明确茶树种植基地禁止使用剧毒、高毒、禁用的农药,禁止使用化学除草剂。新华社发

        2021年1月24日,西藏自治区十一届人大四次会议表决通过了《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》,规范了国家机关、社会组织、公民个人在生态文明建设中的责任与义务,进一步完善了西藏生态文明建设的法律体系。图为栖息在雅鲁藏布江流域的黑颈鹤。新华社发

        【民生汇】

        重复立法、立法数量攀比、立法质量不高等问题,不同程度地存在于地方立法之中。如何把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法工作全过程和各方面,通过立法修法积极回应和解决社会关注的热点难点问题,考验着各地立法工作者的法治智慧。

        353个地方立法主体、1.2万件现行有效地方性法规。2015年修改的立法法普遍赋予设区的市地方立法权以来,地方立法为各地经济社会发展提供了重要法治保障。与此同时,重复立法、立法数量攀比、立法质量不高等问题,也不同程度地存在于地方立法中。

        全国人大常委会法工委研究室主任臧铁伟认为,立法是为国家定规矩,为社会定方圆的神圣工作。如何把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法工作全过程和各方面,通过立法修法积极回应和解决社会关注的热点难点问题,考验着各地立法工作者的法治智慧。

    立足小切口,突出“小快灵”

        2017年12月,山东省潍坊市人大常委会通过了《潍坊市燃放烟花爆竹管理条例》。这部只有13条的法规,在潍坊市人大常委会副主任范福生眼中,却成为“若讲实施效果立竿见影,唯此条例最佳”的立法典范。

        地方立法要有地方特色,需要几条就定几条,能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”,关键是吃透党中央精神,从地方实际出发,解决突出问题——这已成为各地立法工作的基本遵循。

        城乡容貌和环境卫生治理条例、村庄规划条例、红色文化遗址保护条例、文明行为促进条例……近年来,宁夏回族自治区吴忠市人大常委会先后颁布实施了5部“小切口、立得住、真管用”的法规,吴忠市人大常委会副主任王永福介绍,这些法规解决了人民群众关心的热点难点问题,引起广泛关注,受到一致好评,“一部部‘贴民心’的地方性法规,正在改变着全市广大人民群众的生活”。

        在王永福看来,“小切口”立法在体例上不追求“大而全”或“小而全”,不照搬照抄上位法的篇章结构,而是秉持“需要几条,制定几条”“管用几条,制定几条”“几条有用就保留几条”的原则。“提倡性、号召性、宣示性条款可写可不写的尽量不写,授权性条款和准用性条款也应尽量避免,讲求的是言简意赅,焦点鲜明,有的放矢,能用、管用、好用,解决实际问题”。

    量身定制,才能接地气、真管用

        我国道路交通安全法实施条例规定,摩托车后座不得乘坐未满12周岁的未成年人,轻便摩托车不得载人。江苏省颁布的电动自行车管理条例却规定,成年人驾驶电动自行车可以搭载一名16周岁以下的未成年人。这样的规定符合上位法精神吗?

        针对有公民提出的审查建议,全国人大常委会法工委认为,行政法规虽然没有对制定电动自行车载人的规定作出明确授权,但是基于公民出行便利的需要,江苏以地方性法规形式作出探索性规定,与上位法规定的精神是一致的,应当予以支持。

        江苏省电动自行车管理条例的有益立法尝试,是江苏省人大立法守住“不抵触”的底线,准确把握上位法精神的一次生动实践。

        全国人大常委会法工委副主任许安标表示,地方立法要发挥好其独特作用,就要在中国特色社会主义法治体系的框架内,按照“不抵触、有特色、可操作”的要求,寓“统一”于“特色”,融“特色”于“统一”,把上位法的一般规定与本地实际需要紧密结合起来,做到既不与上位法相抵触,又从本地实际出发,在增强地方特色上下功夫,在创新发展上下功夫,把主要精力放在对本地情况科学分析上,真正把地方立法同解决本地特殊问题结合起来。

        在谈到突出地方特色时,江苏省人大法制委主任委员王腊生表示,地方立法的特色归根结底由地方发展的特色决定,是地方发展特色在立法上的反映和体现,需要各地方人大及其常委会从本地具体情况和实际需要出发制定地方性法规,以服务和保障本地区经济社会发展。

        “与国家立法以及省一级立法不同,设区的市地方性法规多了一点‘草根’色彩。但也正是这种‘草根’出身,使它天然地克服了上级政策或上位法在实施中可能遇到的与基层实际‘水土不服’的不足,与生俱来地符合‘一切从实际出发’的精神。”范福生说。

    备案审查能力“省级要提升、市级要探索、县级要破题”

        “欠费1元,罚200元”?

        2020年以来,网络上不少人发出“在北京忘缴停车费被罚200元,太冤了”的抱怨。按照《北京市机动车停车条例》规定,停车人应当按照规定缴纳道路停车费用。违反前款规定,由区停车管理部门进行催缴,并处200元罚款;情节严重的,并处500元以上1000元以下罚款。不少市民因为欠费几元钱,被罚款200元。

        在查阅相关规定后,清华大学法学院教授何海波向全国人大常委会提出了“合法性审查”建议。

        日前,全国人大常委会法工委对该规定专门出具的审查研究意见认为,该规定与行政处罚法第四条第二款确定的过罚相当原则不符,与法律关于行政处罚程序的相关规定不符,难以实施执行。意见请北京市人大从地方实际出发,在广泛听取意见的基础上,充分论证,并结合新修订的行政处罚法,调整完善罚款的额度和程序,并于今年7月1日前反馈相关情况。

        “规范性文件备案审查制度是中国特色的宪法监督制度。”在谈到备案审查的重要性时,全国人大常委会法工委备案审查室主任梁鹰表示,“如果可以随意制定规则,那么规则本身就失去了合法性,法治也无从谈起。”

        我国有30多个省市区、300多个市州、近3000个县市区、3万多个乡镇,五级人大、政府以及政府各部门、公检法机构等都有制定规范性文件的权力。“这么多的文件,虽然不直接设定权利义务,但是也会对老百姓的权利义务造成各种影响。对这些文件,如何才能做到监督不缺位,不让任何文件游离于监督范围之外,是一个大问题。”梁鹰表示,“备案审查工作不到位,发挥不了作用,宪法和法律的实施就会打折、变形、走样。”

        而对于各地立法工作者而言,备案审查工作还存在不少瓶颈,亟待突破。梁鹰指出,层级越低的文件,需要遵守的上位法越多,不仅要符合法律,还要符合行政法规、地方性法规、上级机关的文件,审查起来难度越大。而且层级越低的文件,对老百姓的利益影响越直接,老百姓意见也越大。因此越是到基层人大,对审查能力的要求反而应该越高。“就当前而言,省级要提升、市级要探索、县级要破题。”梁鹰说。

        (本报记者 刘华东)

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