文物保护法律应更体系化精细化

    【思想库】

    现行文物保护法于1982年11月颁布实施，先后经历了5次修正和1次修订，最近一次是2017年的修正。2020年11月，面对文物事业发展新形势新任务，国家文物局发布《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称“征求建议稿”），引发社会关注。从人文环境保护视角出发，我们通常更多关注不可移动文物，尤其是建筑，征求建议稿对于不可移动文物加强了保护。

    现行文物保护法隐含了一种思路，如果要保护一个不可移动文物，就应当把它确定为文物保护单位。那么在普查当中发现的大部分文物，应当叫什么？这涉及尚未公布为文物保护单位的不可移动文物登记保护制度。征求意见稿建议新增的第17至19条结合在一起，就是一个相对系统完整的不可移动文物认定制度，明确了未核定为文物保护单位的不可移动文物的登记备案程序和保护措施。例如，征求意见稿第19条第二款建议规定：“未核定为文物保护单位的不可移动文物，由县级人民政府文物主管部门作出标志说明，建立记录档案，明确管理责任人。县级人民政府文物主管部门可以鼓励、指导基层群众性自治组织，巡查看护未核定为文物保护单位的不可移动文物。”

    我们时不时会听到，在生产建设过程当中发现古墓葬，对此如果不加规制就容易造成文物破坏。但现行文物保护法第31条规定，凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入建设工程预算。这条规定与该法第32条结合后恐出现一种解读，如果在生产建设过程发现了文物，必须马上停止生产建设活动，报告文物行政部门，由该部门在法定期限内提出处理意见，如果决定开展抢救性考古挖掘的，费用就由建设单位来承担。这一理解固然有几分“戏说”，但该法条确实难以有效引导建设单位积极履行文物保护义务。而此次征求意见稿拟将现行法规定修改为：“将所需费用列入相应的政府预算”。

    我们经常说，文物执法是文物保护的重要屏障。征求意见稿新增第七章“监督检查”其意义不言而喻。但需要注意文物行政与文物执法体制的科学理顺和高效融合。依据《深化党和国家机构改革方案》关于“整合组建文化市场综合执法队伍”“统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责”的要求，文化市场综合执法队伍统一行使文物市场领域的行政执法职责，由相关文化和旅游行政部门负责管理；文物行政部门在职责范围内指导、监督文化市场综合执法队伍开展执法工作。但是，以往实践中，文物部门和文化部门执法其实相对较为独立，文物执法对专业性有较高要求。例如，擅自修缮不可移动文物、明显改变文物原状、严重影响文物保护单位历史风貌等的判断和行政处罚取证都较大程度上依赖于执法者的专业技能。而当前，文化市场综合执法队伍中多数执法者受其之前从事的业务领域所限，恐怕短期内难以有充足的专业能力和专业技能，何况执法人力本来就不足。因此，需要尽快在依法明确文物行政执法责任及职责分工、加强文物行政执法协同机制、强化文物行政执法能力等方面做好改革及其立法保障的文章。

    在完善文物的司法保护机制方面，征求意见稿增加了关于文物公益诉讼的规定，“国家鼓励通过公益诉讼制止破坏文物的行为。对于破坏文物致使社会公共利益受到损害的行为，县级以上人民政府文物主管部门、依法设立的以文物保护为宗旨的社会组织，可以依法向人民法院提起诉讼”。笔者建议诉讼主体增加检察机关。

    现行行政诉讼法和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了检察机关的公益诉讼职能，但未能明确检察公益诉讼可适用于文物保护。事实上，文物保护所指向的利益涉及广义人文“环境”的公共利益和国有财产所承载的国家利益、公共利益。

    2019年，江西省赣州市龙南县检察院通过将文物违法行为认定为检察机关法定可以提起公益诉讼的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”四大领域“等外”的侵犯公共利益之行为，适用行政公益诉讼诉前程序，向龙南县文化广电新闻出版旅游局提出检察建议，要求该部门对排查发现的赣南客家围屋年久失修、日常管理不善、安全保障设施不到位等造成重大安全隐患的情形，依法履行保护监管职责，并责令限期改正、恢复原状，依法追究相关责任人相应法律责任。该探索性的文物检察行政公益诉讼起到了较好的社会效果，及时督促了相关部门履行文物保护职责。

    将人文环境纳入“环境”概念范围已有较广泛的比较法经验。但需注意，前述龙南县案中涉案文物同时也属国有财产。针对国有财产的保护，物权法和民法典均要求，履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失。所以，因人为破坏导致文物遗迹价值的减损，属于造成国有财产价值的减损，可能造成国家利益的损害后果。如果这些是由于相关职能部门没有正确履行职责所导致的，检察机关可针对因文物损害造成的国有财产损失而提起公益诉讼。这项职能应通过立法予以规定，以更好地发挥司法机关的法律监督职能。

    （作者：竺效，系中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、法学院教授）